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2019-07-11 | 臺灣公論報

2018年地方九合一選舉結果對2020年總統及立法委員選舉的影響與展望

2018年地方九合一選舉結果對2020年總統及立法委員選舉的影響與展望

王皓平/國家政策研究基金會副研究員

台灣2018年九合一選舉已於11月24日完成,選舉結果在「直轄市長」方面,國民黨保住新北市的執政權,並取得台中市與高雄市長的勝選,民進黨只保住人口數最少的「兩都」(桃園市與台南市)的執政權。在「縣、市長」方面,國民黨除了保住原有縣、市的執政外,進而拿下宜蘭縣、花蓮縣、彰化縣、雲林縣、嘉義市、澎湖縣、金門縣等縣的縣長席位,向北衝破「濁水溪」防線。就總席次來說,國民黨由選前6個直轄市縣市成長到15個、民進黨由13個減少到6個;也就是說國民黨大勝、民進黨大敗。本文擬從各面向進行分析,討論這次選舉結果對2020年總統與立法委員的影響與展望。

壹、從直轄市長、縣市長席位變化看2020年的選情

在4年前2014年的九合一選舉,國民黨在該次選舉大敗,民進黨大勝,如下表之整理所示:

政黨
14年到18年的席次
10年到14年的席次
兩屆差額

民進黨
13席
6席
增7席

國民黨
6席
15席
減9席

無黨
3席
1席
增2席

在2014年的地方九合一選舉,國民黨的席次由原有的15席席次降為6席;民進黨的總席次由6席成長到13席。茲因2010年以後,立法院修改《地方制度法》,將所有的地方選舉整合在同一天來辦理,所以才有「七合一」與「九合一」(直轄市區長與區議員)的地方綜合性選舉。也因此,每四年一次的地方選舉,就會變成總統施政兩年期間的「期中測驗」,檢驗總統就任起這兩年的施政成果。從這次選舉來看,川普跟蔡英文的境遇相同。

正因為國民黨在2014年大敗,喪失多數直轄市、縣市的執政權,加上民進黨執政縣市組成「地方執政聯盟」鞏固地方利益,要求行政院承諾相關建設,所以讓民進黨在2016年的總統與立法委員選舉輕易地在多數選戰中取得甚大選票差距的票數。

在台灣,總統與立法委員的地方代理人為直轄市、縣市首長以及人口10萬人以上的鄉鎮市長。台灣的直轄市、縣市首長有22位,但區域立法委員有73席,平均一個直轄市、縣市就包含有3.3個立法委員,而人口多的鄉鎮市,整合周邊的小鄉鎮,就可能成為一個立法委員選區。所以縣市首長及鄉鎮市長選舉,國民黨與民進黨在各該地方席次的「得喪」或藍綠「轉換」就變成是選戰的指標或是關鍵。

2014年國民黨在直轄市縣市首長減了9席剩6席、民進黨增加了7席變成13席,使得2016年的總統與立法委員選舉,選前就知道總統選舉的結果,幾乎沒有懸念蔡英文會當選;選前就知道國民黨在立法委員的選舉不會席次過半,只是爭奪情勢五五波的席次而已,看到初選情勢就知道國民黨的席次會大減了。

今年2018年這次選舉,跟2014年剛好相反,國民黨大勝,重回地方執政的多數,而且六直轄市中人口第一多(新北市)、第二多(台中市)與第三多(高雄市)都是國民黨執政,而且人口第一大「縣」這次也是國民黨王惠美成功挑戰民進黨尋求連任的縣長魏明谷。使得國民黨執政地方的人口總數大增,比民進黨14-18年的人口總數還多出不少,這對於民進黨來說是一個嚴重警訊。

政黨
18年到22年的席次
14年到18年的席次
兩屆差額
18年起執政縣市人口

民進黨
6席
13席
減7席
624萬9022人

國民黨
15席
6席
增9席
1466萬2511人

無黨
1席
3席
減2席
266萬9874人

而且,只要在「期中選舉」一敗,執政者想要在1年又2個月扭轉情勢,那是非常大的政治工程,而且要外在「經濟情勢」大幅好轉的條件配合,多數百姓認知日子過得比以前好,否則非常不容易翻轉政治頹勢。

貳、從直轄市長縣市長得票變化看2020年的選情

下表為2014年九合一選舉與今年2018年九合一選舉之比較,從這22個直轄市、縣市首長的得票來看,除了台北市、嘉義縣與藍軍分裂的地方(如桃園市、新竹市、新竹縣、嘉義市),前述其他地方的選票國民黨大概都是成長的。在藍軍分裂的地方,每個地方都有其難解的地方恩怨,以新竹縣近二十年的政治發展歷程為例,已經到了最高領導人出面,都沒有擺平地方分裂的危機。而藍軍一分裂,很自然地國民黨所提名的候選人,其得票當然會減少。

值得一提的是,就這一次的台北市長選舉來說,投票率為65.97%,四年前為70.46%,驟降4.5%,多數的解釋是這次因為地方選舉與10項公民投票同日一起舉辦。然而台北市人口密集,每一投開票所在11月24日當天大排長龍,有些高齡老人無法長時間站立等待,所以被迫放棄投票;有打工族有2個小時的時間經老闆同意出來投票,但投票等待時間都在1個小時以上,幾乎不可能完成投票,以致於台北市的投票率相較於其他縣市驟降了許多。

除了前述分裂縣市與台北市、嘉義縣外,國民黨在諸如新北市、台中市、彰化市與高雄市都有10萬票以上的選票增加,這除了對於2020年總統選舉有幫助外,對各直轄市、縣市國民黨立法委員選舉的幫助,將會更加地明顯。目前已有感受到民進黨現任立法委員危機意識提高,以及陸續看到回防的選戰佈局工作。

2014年九合一選舉
2018年九合一選舉
增減

台北市:國61萬、柯85萬
台北市:國58萬、柯58萬、民24萬
國:減3萬

民:增24萬

柯:減27萬

新北市:國96萬、民93萬
新北市:國117萬、民87萬
國:增21萬

民:減6萬

桃園市:國46萬、民49萬
桃園市:國40萬、民55萬、楊5萬
國:減6萬

民:增6萬

台中市:國64萬、民85萬
台中市:國83萬、62萬
國:增19萬

民:減23萬

台南市:國26萬、民71萬
台南市:國31萬、民37萬
國:增5萬

民:減34萬

高雄市:國45萬、民99萬
高雄市:國89萬、民74萬
國:增44萬

民:減25萬

基隆市:國5萬、民10萬、黃3萬
基隆市:國9萬、民10萬
國:增4萬

民:增0萬

新竹縣:國12萬、鄭12萬
新竹縣:國11萬、民8萬、徐9萬
國:減1萬

苗栗縣:國15萬、民9萬
苗栗縣:國18萬、徐11萬
國:增3萬

彰化縣:國28萬、民39萬
彰化縣:國38萬、民28萬
國:增10萬

民:減11萬

南投縣:國15萬、民14萬
南投縣:國20萬、民10萬
國:增5萬

民:減4萬

雲林縣:國18萬、民23萬
雲林縣:國21萬、民16萬
國:增3萬

民:減7萬

嘉義縣:國10萬、民19萬
嘉義縣:國8萬、民15萬
國:減2萬

民:減4萬

新竹市:國8萬、民8萬
新竹市:國6萬、民11萬、謝4萬
國:減2萬

民:增3萬

嘉義市:國7萬、民7萬
嘉義市:國6萬、民6萬、蕭3萬
國:減1萬

民:減1萬

屏東縣:國18萬、民31萬
屏東縣:國20萬、民26萬
國:增2萬

民:減5萬

宜蘭縣:國9萬、民16萬
宜蘭縣:國12萬、民10萬
國:增3萬

民:減6萬

花蓮縣:國4萬、傅9萬
花蓮縣:國12萬、民4萬
國:增8萬

台東縣:國6萬、民5萬
台東縣:國7萬、民4萬
國:增1萬

民:減1萬

金門縣:國1.5萬、陳2.3萬
金門縣:國2.3萬、陳2.2萬
國:增0.8萬

澎湖縣:國2萬、民3萬
澎湖縣:國2萬、民2萬
國:增0萬

民:減1萬

連江縣:國劉0.4萬、國楊0.2萬
連江縣:0.5萬
國:減0.1萬

參、從鄉鎮市長席位看2020年立法委員選舉發展

台灣因為2010年推動縣市合併改制直轄市工程,而直轄市的次級組織為派出機關「區」,所以造成鄉鎮市地方自治法人「個數」大減,由319鄉鎮市減少為198個鄉鎮市。依目前《地方制度法》規定,10萬人以上得申請改設為「市」,其他為鄉、鎮。而鄉鎮市為地方自治法人,有地方自治的權限、有獨立的財源(雖然通常不夠用),但因為是選舉的公共職位,所以對於上層選舉(如縣長選舉、立法委員選舉甚至總統選舉)的選舉影響甚大。以2000年到2014年的地方選舉來說,可以看到國民黨在各縣份的選舉競爭力逐漸降低,部分原因就是部分鄉鎮市國民黨敗選無法繼續執政,執政鄉鎮市個數隨著時間的推演,持續減少當中;在2009年國民黨執政的鄉鎮市計有114個(該年民進黨為32席;無黨籍只有52席,為了跨年度的比較基礎,已扣掉桃園13鄉鎮市,如今已改制為13區),如今2018年國民黨僅剩下80席的鄉鎮市首長。我們可以看到的趨勢就是無黨籍的鄉鎮市長當選人人數一直在增加。以下就2014年與2018年國民黨、民進黨執政鄉鎮市長的個數進行整理比較。

2014年各黨鄉鎮市長執政個數
2018年各黨鄉鎮市長執政個數

國民黨
民進黨
他黨
無黨
國民黨
民進黨
他黨
無黨

宜蘭縣(12)
4
6

2
8
3

1

新竹縣(13)
8
1

4
10
0

3

苗栗縣(18)
11

7
10
0

8

彰化縣(26)
8
8

10
9
7

10

南投縣(13)
4
2
1
6
4
2

7

雲林縣(20)
1
12

7
1
9

10

嘉義縣(18)
1
13

4
0
11

7

屏東縣(33)
7
10

16
8
7

18

台東縣(16)
12
1

3
9
1

6

花蓮縣(13)
9
1

3
12
0

1

澎湖縣(6)
2

2
0

4

金門縣(6)
6

3
0

3

連江縣(4)
4

4
0

4

合計
77
54
1
69
80
40
0
82

國民黨與民進黨在鄉鎮市長選戰方面,國民黨因為在2018年的選舉情勢較好,所以執政鄉鎮市由77席小幅成長到80席;相對的,民進黨因執政不佳拖累,執政鄉鎮市長的席次由54席衰退為40席,掉了14席,多數成為「無黨籍」執政的鄉鎮市。

國民黨在席次數小幅成長3席,較關鍵的是在各縣份人口數較多的鄉鎮市是否能夠拿下勝選,如宜蘭市(民)、竹北市(無)、頭份市(無)、彰化市(民)、埔里鎮(民)、民雄鄉(民)、東港鎮(民)、卑南鄉(民),這些鄉鎮市在各該縣份有較高的人口比例,這些關鍵鄉鎮市國民黨在這次選舉都沒有勝選,對於國民黨在2020年的立法委員選舉會處於相對不利的處境。如下表的整理所示,若再搭配各個立法委員選區,則會更加明白哪一個政黨在哪一個人口多的鄉鎮市執政,就比較容易取得該席區域立法委員選舉的勝選。

人口最多
人口第二
人口第三

新竹縣
竹北市何淦銘(無)
竹東鎮羅吉祥(國)
湖口鄉林志華(國)

宜蘭縣
宜蘭市江聰淵(民)
羅東鎮吳秋齡(國)
蘇澳鎮李明哲(民)

苗栗縣
苗栗市邱鎮軍(國)
頭份市羅雪珠(無)
竹南鎮方進興(國)

花蓮縣
花蓮市魏嘉賢(國)
吉安鄉游淑貞(國)
玉里鎮蔡秋龍(無)

彰化縣
彰化市林世賢(民)
員林市游振雄(國)
鹿港鎮許志宏(國)

南投縣
南投市宋懷琳(國)
草屯鎮簡景賢(國)
埔里鎮廖志城(民)

雲林縣
斗六市林聖爵(國)
虎尾鎮丁學忠(無)
斗南鎮沈暉勛(無)

嘉義縣
民雄鄉何嘉恆(民)
朴子市吳品叡(無)
太保市黃榮利(民)

屏東縣
屏東市林協松(國)
潮州鎮周品全(國)
東港鎮徐志雄(民)

台東縣
台東市張國洲(國)
卑南鄉許文獻(民)
成功鎮李國強(國)

澎湖縣
馬公市葉竹林(國)
湖西鄉吳政杰(國)
白沙鄉宋萬富(無)

金門縣
金城鎮李誠智(國)
金湖鎮陳文顧(無)
金沙鎮吳有家(無)

連江縣
南竿鄉陳振國(國)
北竿鄉陳如嵐(國)
莒光鄉謝春欗(無)

以新竹縣來說,人口最多的鄉鎮市為竹北市,今年由無黨籍何淦銘連任成功,未來若何淦銘投入2020年新竹縣第一選區立法委員,就將是國民黨拿下該席席次的威脅;或是,如果徐欣瑩積極尋求何淦銘的合作,加上徐欣瑩本身在新豐地區的經營優勢,未來這一區的立法委員選舉徐欣瑩將大有可為。

以南投縣來說,如果剛剛落敗南投縣長的洪國浩投入南投縣第一選區的立法委員選舉,洪國浩因過去曾任草屯鎮長,如今民進黨又拿下埔里鎮長的執政權,這樣洪國浩在第一選區立法委員將有很強的競爭優勢。

最後,國民黨沒有辦法在嘉義縣共計18個鄉鎮市拿下任何一個鄉鎮市長,未來在2020年山線與海線等兩席立法委員的選舉,就位於相對不利的位置。

肆、無黨籍民代與無黨鄉鎮市長大增看2020年選情

自從2014年太陽花學運之後,鼓起了青年參政與素民參政的風潮,加上2014年的柯文哲旋風,以及「民主小草」(參選里長)的運動,讓青年與素民投入政治運動成為熱潮;而且這些政治素人形象清新、富有熱忱、非政二代、沒有驕氣、善用網路、懂得宣傳、貼近民意,所以在基層的選舉(如里長、鄉鎮市長、縣市議員)往往都可以取得不錯的參選成績,甚至首次參選就可以當選。

這些無黨籍民意代表或是無黨籍鄉鎮市長,有逐漸增加的趨勢。以鄉鎮市民意代表來看,2014年各縣無黨籍鄉鎮市民代表總計就有1436席,2018年為1604席。相對於國民黨的鄉鎮市民代表席次數,2010年為715席、2014年為540席、2018年為390席,國民黨席次逐年遞減。國民黨減少的席次,很多都成為無黨籍的席次。

就影響力來說,無黨籍鄉鎮市長的影響力遠大於無黨籍鄉鎮市民意代表。若中央政府、縣市長為同一政黨,而且該黨聲勢不錯,則該鄉鎮市長就會比較選擇偏向該黨的立場,並在選舉支持該黨候選人。若執政黨聲勢較差,則該鄉鎮市長多會保持中立,與兩大黨保持戰略等角的關係以免押錯寶日後遭到不利的對待。而就無黨籍鄉鎮市民代表,因其影響力有限,主要的影響還是無黨籍的席次侵占了國、民兩黨的席次空間,而不利於培養黨內青年參政人士。

伍、從十項公民投票結果來看2020年的選舉情勢

這次的九合一地方選舉,總計有10項公投於11月24日同日辦理投票,公投成案的前中後風風雨雨存在很多的問題,在此不述,但如果《公民投票法》這個制度規則不調整的話,可以想見在2020年的總統選舉,因公投成案門檻不高,所以一定還會有數項公民投票案與總統或立法委員一起舉辦(目前尚無法得知2020年總統與立法委員是否同一天辦理投票)。

今年2018年這10項公投案,國民黨提案3案、反同志團體提案3案、同志團體提案2案、東奧正名公投1案、以核養綠公投1案,合計10案。一般來說,除了國民黨發動的3案以外,反同3案與以核養綠1案與國民黨的理念價值較為接近,所以公投的結果來看,與國民黨最後的選舉的得票呈現正向相關。如下表10項公投結果的整理。

從現在來看,可以說如果公投法規則不變的話,2020年的總統與立法委員選舉應該會搭配公民投票;而且,國民黨與民進黨更會利用公民投票這個工具,以作為公投連署時社會宣傳、社會運動;以及選戰開打時的「議題設定」或「選戰主軸」,選戰配合公投若搭配得當,將可創造選戰優勢。

在這次的台中市長選舉,國民黨盧秀燕發起反空污公民投票,當選舉一進入秋冬等季節,一遇有誤霾來襲,我們就可以看到國民黨就發動攻擊,而民進黨林佳龍候選人就被迫接招、形成下風。

陸、結論

結合以上所談,在此做個簡單的結論。

一、國民黨這次選舉在直轄市、縣市長獲得15直轄市、縣市,得票數與執政直轄市及縣市的人口數也都大增,這都有助於國民黨2020年總統選舉的取勝以及立法委員席次的提升。

二、從1124的選舉結果來看,國民黨2012年以來的頹勢,2016年應該是「谷底」,隨後經幾場地方型的補選,國民黨在多數選戰勝選,加上1124的勝選,國民黨目前聲勢應該已經回流,並處於上升期的階段。如果新獲當選的直轄市縣市首長的施政表現得當,並且有效改善經濟,人民所得有感提升,那國民黨的上升期階段將會走得長久一點。若能走到2020年,或能成為影響2020年選戰的關鍵。

三、親民黨在這次選舉表現不佳,而時代力量表現也不如2016年立法委員選舉來得亮眼,所以還是國民黨、民進黨兩大政黨的政治格局。但有個很重要的趨勢是無黨籍人士已逐步攻佔鄉鎮市長、縣市議員、鄉鎮市民代表、里長等等的席位,逐步侵蝕國、民兩黨的職位空間。

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