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2019-10-15 | 今日新聞

名家論壇》曾建元/台灣憲政改革,總統直選是最大公約數

名家論壇》曾建元/台灣憲政改革,總統直選是最大公約數
臺灣作為一個政治轉型中的不正常國家,論到總統直選,有其重塑臺灣國家認同、凝聚國家統一與團結的象徵作用,多數民眾認為應當維持下去。(資料照/美聯社/達志影像)
《NOWnews今日新聞》將在 10 月 25 日舉辦《終結憲政亂象》修憲論壇,邀請多位專家學者與會,筆者很榮幸受邀與談《如何讓總統有權有責?總統制與內閣制的抉擇》,謹以本文就台灣憲政問題提出討論與建議,分享給諸位讀者。

筆者研究發現,有實際執政經驗的政治領袖,許多是贊成我國現行的半總統制憲政體制向議會內閣制方向調整的,如民主進步黨籍的現任行政院長蘇貞昌和前任行政院長賴清德,甚至前總統陳水扁。中國國民黨籍的前任行政院長江宜樺看法和陳水扁相近,認為如果要實施純正的議會內閣制,總統選舉方式可以考慮不再由人民直接投票。憲法學者則多認為,如果總統要直選,則基於我國民情和政治文化,總統必得要有實權,因此傾向總統制方向的改革。憲法學者和國家領導者的主流見解有所差距,但臺灣作為一個政治轉型中的不正常國家,論到總統直選,還是有其重塑臺灣國家認同、凝聚國家統一與團結的象徵作用,多數民眾認為應當維持下去。

職是之故,總統直選是臺灣一切憲政選擇的前提,如此一來,一旦行政院長一職要維持,則我國必然還是脫離不開半總統制的幽靈。半總統制之所以在第三波新興民主國家中獲得多數的青睞,就是與其過渡性格有關,讓這些國家在總統或總理領導的最高行政權的換軌中,去了解甚麼是他們最終認為可以成為全民共識的權力遊戲規則。

從當前我國主要政治領袖的看法中,我們觀察到,曾任行政院長者,多希望恢復立法院對總統任命院長的同意權,因為從國會獲得民主正當性,行政院才有可能對抗或應付總統對部會的越權干涉,但支持總統制的學者認為,行政院長的民主正當性既然來自於民選總統的政治授權,則理當接受總統現實政治上的影響力,而更認為實施總統制後,總統成為政府首長,有廣泛的用人權。

多數國人認為立法委員對行政院長和各部會的質詢,是我國民主政治實踐中,被認為最能直接反映民意和展開政治對話的制度設計,也成為重要的政治傳統,而質詢制度正是議會內閣制的重要特徵,另一方面,歷來關於國會改革,立法院增訂聽證與調查權的呼籲自修憲之始即存在,但聽證又是總統制國會為強化嚴格權力分立架構下的國會權的設計。

如果拋開總統制或議會內閣制純粹類型,或者半總統制各種次類型分類標準的爭論,單從現行制度的改良來看,筆者要提出兩點提醒,以免日後相關的討論一直陷溺在概念之爭中。第一,總統制總統政治任命之文武官員,都要歷經國會嚴厲的聽證審查,這比之我國現在立法院僅對憲政或行政獨立機關人員的任命同意權實施範圍還要廣泛;第二,總統制國會的聽證權,不僅邀請官員出席,也邀請專家學者或利害關係人作證,對政策影響效果比質詢更加專業而深入,所以實施總統制不見得就等於實質取消了質詢制度。

筆者主張,在現制下設立國務會議,以同時修正《總統府組織法》或《行政院組織法》的方式即可,未必要修憲,國務會議是總統和行政各部會的對話溝通平台,打破現行制度的限制,避免總統巧立名目干涉政府,而有一機制形成總統與行政院的政策共識,由行政院負執行上的全部權責;皆也可藉由國務會議的公開透明程序,使總統的不當濫權,能當面受到行政院和各部會的制衡。部長會議是法國的半總統制原本即有的設計,是對民選總統政治分量的承認,我國因無此一機制,府院間的溝通,向來依賴執政黨中央常務委員會,乃充滿不確定性,對總統既無授權亦無課責,這是典型的人治,而不是真正的憲政之治。

利用總統大選,帶動政治辯論,是創造憲法時刻的機遇,蔡英文總統和韓國瑜市長,您們接招嗎?

名家論壇》曾建元/台灣憲政改革,總統直選是最大公約數
本文作者為國立中正大學傳播學系訪問學者曾建元教授(圖/曾建元教授提供)

●作者:曾建元/國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中正大學傳播學系訪問學者、中國問題專家

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