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2019-07-11 | 臺灣公論報

借用全球治理尋求兩岸統合

借用全球治理尋求兩岸統合

澳門理工學院 朱顯龍

全球化時代,產生全球化的國際公共事務。對於國際公共事務的管理,不僅有傳統的政府公權力介入,也有NGO、跨國公司的參與。台海兩岸不僅身處全球化與國際公共事務的漩渦,而且兩岸交流、合作及一體化,亦產生了眾多公共事務。既然國際公共事務可以“全球治理”,兩岸公共事務亦可施行“兩岸治理”。兩岸治理,即兩岸共治,不僅可促進台海和平,更會促成兩岸的大融合與統一。

全球化與國際公共事務

隨著科學技術發展帶來的溝通快捷、交通便利、資訊匯流與量增,地球人類不僅交往越來越多和頻繁,而且經濟互動加速、互賴成型,“全球化”於焉產生。全球化(globalization)一詞,是一種概念,也是一種人類社會發展的現象過程。全球化目前有諸多定義,通常意義上的全球化是指全球聯繫不斷增強,人類生活在全球規模的基礎上發展及全球意識的崛起。國與國之間在政治、經濟貿易上互相依存。全球化亦可以解釋為世界的壓縮和視全球為一個整體。二十世紀九十年代後,隨著全球化勢力對人類社會影響層面的擴張,已逐漸引起各國政治、教育、社會及文化等學科領域的重視,掀起研究熱潮。

全球化對人類的影響十分廣泛。全球化不僅促進了貿易自由化、生產國際化、金融全球化、科技全球化,而且促進發展模式創新、國際利益融合、國家主權轉移、國際體系轉型、人類文明進步。具體來說,工業出現了全球生產市場,消費者和公司更廣泛使用一系列的國外產品,特別是材料和製品在國界之間和內部移動。金融出現了全球金融市場及其帶來的借款人更好地獲得外部融資。整體經濟實現了全球的共同市場。邊遠地區的資訊流量增加。語言方面出現了超過億人使用的最大眾化的語言,如普通話、西班牙語和英語。文化方面,出現了多元文化的傳播和個人更好地獲得文化多樣性;增強國際旅行和旅遊業;增加移民,包括非法移民。技術方面,增加了適用於全球各地的一些標準,如版權法、專利和世界貿易協定。法律與道德方面,國際展開打擊犯罪合作並創建國際刑事法院,全球行政法規出現。政治方面,逐步改變美國壟斷世界權力的格局,形成了美、歐、中、俄等強國主導世界的多元化態勢。

全球化亦對公共行政形成影響。在全球化進程中,作為行政管理對象的社會公共事務日益國際化、全球化,亦即產生了國際公共問題與公共事務。如戰爭與和平、南北關係、國際新秩序、生態失衡與環境污染、資源短缺與新能源、人口爆炸、糧食與全球貧困、海洋利用與宇宙開發、人權、民族主義、恐怖主義、難民、毒品與國際犯罪、傳染病與疾病、公共衛生、精神迷亂與道德失落、全球性金融危機等。這些全球性問題爆發後對全球人類造成了影響,因而形成全球性事務。如2003年“非典”危機,它不但很快成為全中國的一個嚴重的公共衛生事件,而且成為一個全球性的社會公共事務。

從國家治理到全球治理

隨著國際公共事務的產生和增多,全球治理的概念、理念和需求、呼聲不絕於耳。1989年世界銀行首次使用“治理危機”[1],並於1992年發表了“治理與發展”的年度報告,隨後,“始理”被廣泛應用於眾多的場合,近來在全球公共事務領域更是大行其道,全球治理理念應運而生。

全球治理源自“治理”,而治理又從英文的“governance”翻譯過來。Governance的本意是控制、引導和操縱,其與“統治”擁有共同的詞根“govern”。“統治”通常指專制時代依賴權力實現一個階級對另外一個階級的管理,或者國家權力對社會的壓制和專權。隨著生產力的發展,民主呼聲的高漲,依賴權力來統治社會的辦法已經不能適應社會發展的需要。詹姆斯.N.羅西瑞指出,治理與政府統治間有著重大區別。他將治理定義為一系列活動領域裏的管理機制,它們雖未得到正式授權,卻能有效發揮作用。與統治不同,治理指的是一種由共同的目標支援的活動。這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現。這樣就意味著,與統治相比,治理的內涵更加豐富。它不僅包括公權力體系,同時也包括非正式的、市場以及民間的機制[2]。根據聯合國“全球治理委員會”(Commission on Global Governance)的定義:“治理是指各種公共或私人的機構管理其共同事務活動中諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和,並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵:治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,或包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。”[3]中國學者俞可平指出,“隨著全球化時代的來臨和冷戰結束後國際政治經濟格局的變化,人類的政治生活在發生重大的變革,其中最引人注目的變化之一,便是人類政治過程的重心正在從統治(government)走向治理(governance),從善政(good government)走向善治(good governance),從政府的統治走向沒有政府的治理(governance without government),從民族國家的政府統治走向全球治理(global governance)。”[4]

所謂全球治理,指各種各樣的個人、團體、政府處理其共同事務,並借此調和各種互相衝突和不同的利益、採取合作行動。聯合國全球治理委員會對治理的定義是:“治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”

全球治理的主要內容包括:治理對像是全球公共問題;治理過程是如何克服集體行動困境的問題,即如何組織集體行動;各個相關主體能否以及如何通過談判達成治理所必須的國際制度。全球治理的範圍分為:全球層次治理、區域治理、國內治理。全球治理的途徑是國際機制建設,即由各種國際會議、宣言、公約、國際法及其機制、制度和組織共同構成全球治理的綜合體系。

兩岸由對抗隔絕走向合作融合

由於國、共內戰和美國等外部勢力的介入,1949年以後兩岸一直處於分離狀態,兩岸治權統一成為包括台灣人民在內的全體中國人的一件大事。1949年以來,兩岸關係大致經歷了以下七個階段。[5]

第一階段,海峽兩岸對峙局面形成與兩岸嚴重軍事對峙時期,時間為1949年至1958年。這一時期,大陸要渡海解放台灣,台灣當局軍事反攻大陸,國共兩黨在大陸東南沿海島嶼多次展開激烈戰鬥,國共內戰仍在繼續。

第二階段,海峽兩岸局部軍事衝突時期,時間為1959年至1966年。大陸強調和平解決台灣問題,國共雙方謀求進行接觸。期間,兩岸小規模軍事衝突時有發生,但兩岸關係較前一階段有所緩和。

第三階段,海峽兩岸冷戰對峙時期,時間為1967年至1977年。大陸對台政策仍以“和平解放台灣”為基調。國民黨大陸政策轉變為“光復大陸”之下的“絕不談判”、“絕不妥協”。兩岸很少發生直接武裝衝突,但兩岸前沿陣地的軍事對峙局面仍在繼續。

第四階段,海峽兩岸和平對峙時期,時間為1978年至1987年。大陸確定和平統一國家的方針,台灣當局轉而推行“以三民主義統一中國”政策。兩岸關係由軍事對抗走到了和平對峙,雙方都強調以和平手段解決兩岸的政治分歧與中國的統一問題。

第五階段,海峽兩岸民間交流時期,時間為1987年至1995年。台灣宣佈解除戒嚴並開放民眾赴大陸探親,大陸則推出一系列旨在促進海峽兩岸民間交流與交往的措施,兩岸民間往來不斷增多,以至兩岸兩會達認同一個中國的“九二共識”,兩岸關係進一步緩和。

第六階段,分裂與反分裂鬥爭時期,時間為1995年至2008年5月。李登輝與陳水扁當局推行分裂國家和挑釁大陸的政策,逼使大陸展開反分裂的法律、軍事行動,兩岸關係呈現高度緊張局面。但兩岸經貿往持續擴大和深化。

第七階段,和平發展時期,時間為2008年5月至今。2008年3月,國民黨候選人馬英九當選“總統”,並於當年5月就職,國民黨重新執政。馬英九主政後,推行溫和、穩健、合作型的大陸政策,推動兩岸實現“直航”,擴大兩岸交流與經濟合作,台海形勢發生逆轉,兩岸半官方機構海協會與海基會恢復協商與談判,兩岸實現了“三通”與直航,並於2010年6月簽署《經濟合作架構協議》(ECFA),兩岸合作擺上議事日程。2011年1月6日,兩岸“經濟合作委員會”在海協會和海基會框架下成立。按照ECFA的約定,兩岸經濟合作委員會由雙方指定的代表組成,負責處理與框架協議相關的事宜;兩岸經濟合作委員會每半年召開一次例會,必要時經雙方同意可召開臨時會;兩岸經濟合作委員會可根據需要設工作小組,各工作小組可就本小組負責的單項協議或業務問題進行磋商;兩岸經濟合作委員會根據框架協議推動商簽的單項協議,將由海協會與海基會確認並簽署。ECFA的簽署,兩岸經濟合作委員會的成立,兩岸經濟合作關係向前邁出了一大步,兩岸商討產業分工、兩岸建構經貿合作機制與框架、兩岸建立自由貿易區、籌劃大中華或兩岸四地經濟共同體與共同市場等建議與主張此伏彼起。同時,兩岸政治、經濟、社會、文化交流規模不斷擴大、層度不加深,特別是大陸民眾可以赴台旅遊、就學,陸資可以入台,兩岸還展開金融、共同打擊犯罪等多領域的合作,兩岸簽署文化合作協議浮上臺面。兩岸關係進入大和平、大發展、大合作與融合時代。

兩岸事務催生兩岸治理

兩岸經過20多年交往,使兩岸關係發生了重大變化。兩岸的政治關係儘管因為法統與意識形態等分歧而沒有重大突破,但台海兩岸的交往越來越頻繁、深化,兩岸經濟、社會、文化關係越來越密切,進而導致兩岸走向融合和融合中產生眾多悠關兩岸民眾切身利益、兩岸官方不得不正視和解決的事務性問題。例如劫機、詐騙、販毒、走私等犯罪問題,罪犯抓捕、調查、遣返等司法互助問題,疾病防治、食品安全、檢驗檢疫等衛生問題,婚姻、大陸新娘、財產繼承、投資保護、雙重課稅等權益保障問題,以及技術標準規範、學歷認證、職業資格認證、產品產地認證、就學、學業、遊客簽證快捷、漁業糾紛、釣魚島、南海等諸多問題。廈門大學台灣研究院院長劉國深教授將這些問題歸納為三個方面:從內容劃分,兩岸共同事務包括經濟事務、法律事務、文教事務、衛生事務、技術事務、涉外事務、安全事務;從層次劃分,兩岸共同事務包括國家事務、政權事務、人民事務;從類型劃分,兩岸共同事務包括“面對面的共同事務”、“背對背的共同事務”、“肩並肩的共同事務”。[6]

在當前或未來相當長一段時間內,兩岸的法統與意識形態分歧難以解決,就像國與國之間的利益衝突在短期內難以徹底解決和消失一樣;但兩岸當前因交往、合作、全球化、融合所產生的諸多共同事務不應受到兩岸法統與意識形態分歧影響而止步不前,就像當前國家與國家間的交往、合作、共處關係不受國家間的競爭影響一樣。既然國際社會在分歧中可以展開“全球共治”,那麼存有政治分歧但有共同事務的兩岸可以借用“全球共治”的理念與模式踐行“兩岸共治”。根據全球治理理論,可以得出這樣的結論:兩岸關係中的各種問題,不能用傳統國家的“統治”理論與“統治”方法加以解決,而需借助各種力量尤其是社會力量的參與,甚至可以借用市場規則。也就是說,兩岸60年來最大的轉變就在於由統治思想主導下的兩岸關係轉向治理理念,無論兩岸公權力情願與否,統治情懷已被兩岸現實沖淡,兩岸急需面對的是如何建立共同治理定位問題。

引入民間力量參與兩岸共治理

新興市場國家的崛起對傳統世界權力中心的帶來了巨大的衝擊,國內因素對國際事務的影響逐步增加,促使全球治理模式從“次國家”到“超國家”,由私人部門到第三部門的轉變,形成了多層面複合型的治理模式。安東尼·麥克格魯(Anthony McGrew)認為,“多層全球治理指的是,從地方到全球的多層面中公共權威與私人機構之間一種逐漸演進的(正式與非正式)政治合作體系,其目的是通過制定和實施全球的或跨國的規範、原則、計劃和政策來實現共同的目標和解決共同的問題。”[7]

從主體方面來看,參與全球政策制定的行為體不僅僅局限於國家,而且包括全球、區域、區域間、國家、次國家甚至是個人層面的所有行為體。不同層次的行為體之間不是一種等級關係,而是一種協作關係。從領域方面來看,全球治理包括法律、政治、經濟、文化、安全等多個領域,它們有相應的制度和管理機制,相互之間形成功能性的聯繫。總而言之,全球治理的主要行為體具有多元特徵, 以對話、協調為主要治理手段,以非傳統權威的制度性安排為治理基礎,以解決各類全球性議題為主要目的。

借用以上理論,兩岸治理,亦即兩岸共治,需要政府權力、市場以及民間社會三者之間的合作與互動,通過尋求各種和資源來實現兩岸關係的“善治”。三者中,尤其需要適當地限制和收縮政府權力,重點引導民間社會的有序的積極參與,因為兩岸政府層面的溝通、協商、合作存在不少難以愈越的法律與政治障礙。而民間社會作為一系列活動領域裏的管理機制之一,它們雖未得到正式授權,卻能有效發揮作用。要提高社會的自主治理能力,認知能力,建立多中心治理的新格局,必須發展民間社會。發展民間社會,就在國家公權力與分散的社會成員之間形成一個中介力量,在代表所屬群體的利益下情上達的同時,也能以橋樑紐帶身份把公權力的意向上情下達,還能進行不同群體的利益協調與對話,並承接某些社會管理和公共服務職能。

至於兩岸共同治理的途徑與方法,可借用全球治理的模式。前面提到,全球治理的途徑是國際機制建設,即由各種國際會議、宣言、公約、國際法及其機制、制度和組織共同構成全球治理的綜合體系。借用此概念,兩岸可針對當前可以解決的共同事務,透過民間組織、半官方組織、企業、地方政府組織等介質,利用各種會議、協議、共識、備忘錄等多種形式,建構“兩岸共同治理”的機制與綜合體系。兩岸已透過海協會和海基會簽署了ECFA並成立“經濟合作委員會”,發揮了治理兩岸經濟合作的功效。但兩會的功能有限,遠遠不能滿足民眾與兩岸關係快速發展的需求,兩岸還應各自授權更多的機構,進行多層次、多面向的溝通、協商、談判和簽署協議,搭建更多的合作與治理平臺,如成立“能源合作委員會”、“金融合作委員會”、“關稅合作委員會”、“文化合作委員會”、“語言文字委員會”、“教育合作委員會”、“科學技術合作委員會”、“技術標準委員會”、“原子能合作委員會”、“衛生合作委員會”、“食品安全合作委員會”、“保護民眾權益合作委員會”、“刑事合作委員會”、 “法律事務合作委員會”、“安全事務合作委員會”、“國際事務合作委員會”、“救難救災合作委員會”等各類機構,並在這些委員會、合作委員會的基礎上,建立最高層級的“兩岸共同事務委員會”。透過這些委員會、合作委員會及其協議、協定、章程,兩岸就展開更加廣泛、深層次的“共同治理”。

兩岸共治可造就國家統一

兩岸統合因政治制度、意識形態、生活水平差異,目前找不到共識點。從政治學角度來看,國家統一涉及到國家結構模式問題。國家結構形式的構成類型,從歷史發展狀況來看,呈現多樣化特點。就當代國家結構形式而言,主要有兩派觀點。一派認為國家結構形式劃分為三類,即邦聯制(confederal system)、聯邦制(federal system)和單一制(unitary system)。但另一派認為,國家結構形式只有兩類,一是單一制,一是聯邦制。筆者認為,國家結構形式也許還有其它類型,但當今國際社會,邦聯制、聯邦制和單一制是其中的主要三種形式。而邦聯制國家與聯邦制國家,有學者稱之為“複合制國家”,並把它定義為幾個國家或地區通過協議聯合起來的國家聯盟。從自主權角度來看,這種提法有一定的道理,因為無論邦聯制國家還是聯邦制國家,二者的組成體部分依法享有不同程度的獨立自主權。然而,“聯邦制國家”和“邦聯國家”有根本性的差別,即聯邦制國家畢竟是一個國家,而邦聯不是一個國家,而是一種特殊的國家間關係。因此,筆者認同和採納單一制與聯邦制模式的觀點。[8]

兩岸如若走向統一,應該和可以選擇單一制與聯邦制中的哪種模式呢?從理論來說,任何一種模式都有可能。但仔細分析,就沒有那麼簡單了。單一制模式的特點為只有一個中央政府、一部憲法,地方權力來自中央授予。若以此模式解決兩岸問題,那麼或只能有中華人民共和國政府及其憲法,或只能有“中華民國政府”及其憲法,或重新產生一部憲法並組成新的中央政府。從目前情況來看,前兩種方式絕不可能,因為大陸不可能放棄“中華人民共和國”之法統,台灣方面也不可能“自我投降”取消“中華民國國號與憲法”,除非兩岸武力相向進而消滅對方。當然,肯定有不少人會說,香港、澳門透過和平談判的方式,以單一制之“一國兩制”模式解決了統一問題,台灣問題的解決當然可以沿用港、澳模式。筆者不否認它對解決台灣問題的適用性,更希望用它來解決兩岸的統一問題。但問題是,任何一個通過協商解決問題的方式,都須遵守一個原則,即雙方認可、接受。香港與澳門認可、接受單一制式的“一國兩制”模式,香港、澳門問題獲得解決;台灣不接受單一制式的“一國兩制”模式,台灣問題得不到解決;台灣為什麼不接受港、澳模式,因為台灣不願意也不敢放棄“中華民國憲法與國號”。因此,用和平手段取消對方法統存在的方法行不通。

單一制中的另一條途徑,即重新產生一部憲法並組成新的中央政府。此種模式,通過戰爭可以達成;但和平方式能否達成此目標,則要看雙方的意願了。目前來看,無論大陸還是台灣,都沒有此種意願,特別是日漸強大的中國大陸不可能接受。因此,在目前狀況下,用單一制模式解決兩岸政治問題的可能性不大。筆者認為,既然單一制模式之路走不通,不妨另劈溪徑,即聯邦制。

借鑒全球治理理論與經驗,推陳出兩岸治理模式,不僅可提高兩岸公權力和民間社會的治理能力和水平,對於維護和落實兩岸和平發展具有十分重要的意義,而且可推動、促成兩岸的融合與統一。因為兩岸共治的基礎是各種通過雙方授權組成的各種“委員會”、“合作委員會”以及最高的“共同事務委員會”。這些通過雙方授權的“委員會”經過有效運作並正常行使治理兩岸共同事務的職權之後,兩岸可以借歐盟的方式,尋求更高層級的合作,透過新授權的機構組建“憲法委員會”、“議會委員會”、“國防委員會”、“外交委員會”,再透過“憲法委員會”、“議會委員會”、“國防委員會”、“外交委員會”授權,組成“聯邦中央委員會”,同時保留兩岸原有“中央政府”機構與職權。如此,國家統一目標自然達成。

[1]程漱蘭等編:《世界銀行發展報告20年回顧》,中國經濟出版社,1999年7月版,P262

[2]程漱蘭等編:《世界銀行發展報告20年回顧》,中國經濟出版社,1999年7月版,P262

[3] Commission on Global Governance: Our Global Neighborhood, Oxford University Press, 1995, pp.2-3

[4]俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年版,P245

[5]朱顯龍:《“一國兩制”與澳台關係》,澳門理工學院一國兩制研究中心2010年11月出版,P17-18

[6]劉國琛:《試論和平發展背景下的兩岸共同治理》,《台灣研究集刊》2009年第4期,P16

[7]托尼・麥克格魯:《走向真正的全球統治》,《馬克思主義與現實》雜誌2002年第1期,P15

[8]朱顯龍:《“一國兩制”與澳台關係》,澳門理工學院一國兩制研究中心2010年11月出版,P1-2

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