北約提升對俄警戒 專家籲英國速導入全社會防衛

英國智庫「皇家聯合軍事研究所」（RUSI）歐洲安全研究員阿諾德（Ed Arnold）近日撰文指出，俄烏戰爭以來，北大西洋公約組織（NATO）各國陸續提升軍事戰備，但「社會戰備」也有必要儘快提升。

英國國防大臣夏普斯（Grant Shapps）今年1月示警，世界正由「戰後」過渡至「戰前」時期，局勢日益險峻。阿諾德指出，英國當前及未來可能面臨的安全挑戰需以「全社會」（whole-of-society）模式應對；改變社會比調整軍務更難，政府與大眾溝通的工作因此刻不容緩。

阿諾德表示，政府應向大眾明確、坦誠說明國家面臨的安全風險，以及「行動」與「不行動」的代價。其中，重要議題包括兵源、緊急動員模式、社會各領域以及常規部隊、產業與民眾如何有效協作等。這也牽涉執政者是否有足夠的政治意志，推動必要的立法和財政預算工作。

根據阿諾德1月底發布於RUSI官網的評論文章，俄羅斯曾分別在2008年和2014年侵略喬治亞和併吞烏克蘭克里米亞（Crimea），但當時除了以往曾受莫斯科控制的前華沙公約集團國家，其他北約成員國大多未認知到俄羅斯威脅的嚴重性；直到2022年2月俄羅斯全面侵略烏克蘭，事態才「重大到難以忽略」。

2022年6月，在西班牙馬德里（Madrid）峰會發布的戰略概念（Strategic Concept），北約終於將俄羅斯定位為「威脅」（threat），而非「夥伴」（partner），並誓言捍衛「北約每一吋領土」。北約此後也將旗下多國戰鬥群的數量加倍，由4個提升至8個。莫斯科宣稱「北約的東擴野心威脅俄羅斯生存安全」，這顯然與事實不符。

對俄羅斯提高戒備之餘，歐洲各國武裝部隊的「內虛」情形一再遭揭露。烏克蘭戰場凸顯軍備充足的重要性，以及高科技未必總能讓衝突「速戰速決」。

RUSI於2022年11月底發布的一項分析顯示，面對俄軍，英國的火砲彈藥儲備恐怕不足以維持長達一週的作戰行動；德國聯邦國防軍（Bundeswehr）的相關儲備更是難以撐過兩天。北約各國近兩年來因此採取行動強化防衛態勢；此外，今年以來，有越來越多的軍方和政治領導人開始透過媒體向公眾傳達「戰爭其實離你不遠」的訊息。

英國陸軍總參謀長、上將桑德斯（Patrick Sanders）1月在一場演說提到，英國有必要預先為「全國動員」打好基礎；一般民眾應調整心態和思維，學習像軍隊一樣思考，並準備在戰爭期間實質支援常規部隊、接受徵召。相關言論隨即引發首相府澄清，英國目前未規劃重返（義務役）徵兵制。

英國國防部數據顯示，陸軍自2010年以來，募兵員額持續未達標。阿諾德指出，儘管媒體關注徵兵和募兵議題，問題核心其實是大眾應正視戰爭的可能性、認知到戰爭對既有生活方式的具體影響。

阿諾德提到幾個採行「全社會」、「全面防衛」（total defence）政策的國家的做法。

1月上旬，瑞典民防部長波林（Carl-Oskar Bohlin）在一場防衛事務會議提到，「戰爭有可能在瑞典境內發生」；武裝部隊總司令巴登（Micael Byden）進一步指出，「所有瑞典人都需為戰爭做準備」。

在實施「全面防衛」的瑞典，相關發言不僅是口頭示警，還涉及具體行動。瑞典民防緊急應變局多年來透過持續更新的網站及發送至每一戶住家的手冊，向民眾詳細、具體說明，一旦危機或戰爭來臨，該做什麼、怎麼做。

北約及其成員國過去1到2個月以來，對俄羅斯可能攻擊北約的時間點陸續提出預測。北約軍事委員會主席、上將包爾（Rob Bauer）指出，北約可能在20年內與俄羅斯交戰。德國防長佩斯托瑞斯（Boris Pistorius）說，俄羅斯可能在5至8年內攻擊北約；一份外流的德國戰備規劃則以俄羅斯最快在2025年進犯北約為想定。德國政治和軍事圈也開始討論，是否有必要恢復徵兵制。

愛沙尼亞、挪威、波蘭等國的軍事和情報單位預估，俄羅斯可能在3年內攻擊北約。

阿諾德指出，目前沒有公開資訊顯示，俄羅斯對北約構成的威脅在過去1個月大幅提升；各國之所以加緊示警，其中一個可能原因涉及「人力」。

阿諾德提到，幾乎所有北約國家，包括美國、英國、波蘭，都在軍隊招募率、留營率以及吸引專業人才遭遇挑戰。無論是多先進的軍備，都需要有人操作；烏克蘭境內的戰事也顯示，與俄羅斯交戰，勢必得投入可觀人力資本。

北約新成員芬蘭是另一個採行「全面防衛」的國家，且長期以來被視為典範。阿諾德指出，儘管各國條件不同、因此做法有異，芬蘭經驗仍值得北約借鏡並善加利用。

他指出，芬蘭的「全面防衛」模式以「教育」為基礎：從學校教育開始，廣及年度國防課程。

根據芬蘭國防大學官網，年度國防課程的目標為在「全面安全防衛」（comprehensive security）的框架下，促進、強化公民社會不同領域（包含產業界）之間的協作，並讓民眾對國家的外交、國防和安全政策有全面性的基本認識。課程一年開設數場；針對芬蘭國防教育諮詢委員會指定的目標族群，另有「特別課程」。

台灣社會近年對「民防」和台海情勢變化有許多討論。然而，政府與民間的戰略溝通是否充足，該如何建構（或者有無必要建構）「全社會」防衛，以及如何以國家的力量，制度化、常態化、從基礎做起推動全民防衛能力（而不僅是防衛「意識」）的提升，依然值得深思。