【名家論壇】當戰爭不再需要「宣戰」（下）

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但這樣的現象並不僅限於美國，以色列對加薩、黎巴嫩、敘利亞、或是伊朗的空襲行動，是由以色列總理與國安內閣決定，雖然表面上符合內閣制程序，但以色列國會與社會民意已經在實質上無從參與決策。伊朗則是由其最高領袖哈米尼（Ali Khamenei），透過伊斯蘭革命衛隊（IRGC, Islamic Revolutionary Guard Corps）執行軍事的決策，伊朗總統和民選機構僅扮演著象徵性的角色。俄羅斯總統普丁對烏克蘭的入侵行動也同樣未經過正式的宣戰程序，只由國會橡皮圖章般通過模糊的「特別軍事行動」。

在亞洲其他的地區也不例外，中國藉由《反分裂國家法》預留以非和平手段解決台灣問題的法源依據，而戰爭決策集中於中共中央軍委與國家主席個人，無須國會的審議或是社會的討論。而台灣做為民主國家，雖然在憲政設計上總統如果要宣布戰時狀態，必須先取得立法院的同意，但在實務上，在遭遇中國在灰色地帶進行戰術威脅時（如軍機軍艦繞台、封鎖演訓、或是網路攻擊等），總統就可以啟動防衛與動員程序，不需國會的即時介入，這也使得台灣在面臨戰爭程序上，實質上是否需要預先授權的挑戰。

南韓雖然在制度上維持一定的國會和文人政府的制衡，但其軍事戰略已轉向主動的反制。這包括在北韓發動挑釁前，即先行打擊其軍事指揮及核戰設施，以及進行全面報復打擊的KMPR（Korea Massive Punishment and Retaliation），這意味著南韓總統與參謀本部的快速指揮權，將逐漸排擠國會在戰爭決策中的實質影響力。當然北韓金正恩是擁有完全集中的軍政決策權，不論是核彈測試、戰術導彈發射、或是南北韓邊境的軍事行動，均無需程序或法源授權，戰爭的發動已成為家族與個人意志的延伸工具。

這些例子共同說明了一個事實，那就是軍事決策權力的集中以及透明度的消失。在這種趨勢下，戰爭的發動不再是需要經過國會辯論、總統號召朝野進行國安咨商、或是國際外交斡旋的產物，而是某一位領導人的戰略決策、政治算計、甚至是意氣之爭。國際秩序的穩定與否，不僅取決於領導人的理性，更應該仰賴於制度的約束，美國、台灣、南韓、和日本等民主國家，應該要及時重新檢視自身的戰爭決策機制，包括對所謂的緊急軍事行動，是否會讓權限過於集中而造成行政濫權，而且國會審查的時效與獨立性是否能適切的堅守住。否則在未來任何民意被架空的軍事行動中，消失的將不僅僅是宣戰書而已，還有的是發動戰爭的制度正當性及法治精神，對軍事權力的實質約束，將決定是否能守住保障和平與自由的最後防線。

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照片來源：Unsplash示意圖

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