藍綠立委倡國土計畫延2到4年——農地農用是否「特別犧牲」？ 兩個留德法學學者這樣說

藍綠立委提案要求國土計畫法延期實施，其中民進黨立委要求延期四年，比國民黨要求的兩年還要多。

立法院於24日召開「國土計畫法修正草案」公聽會，留學德國的法律學者王服清提出，國土計畫造成農地「特別犧牲」，例如德國憲法明訂人民財產權受過度限制時，法律應有補償規定。同樣具留德背景、專攻土地法的政治大學法學者戴秀雄則反駁指，劃設農地不等於農民一定有犧牲，「憲法保障的不是你的（農地）交易價格。」

「為雲林說話」的法學者︰限制土地使用 農地價值將無法翻身

在上個會期，藍綠兩黨均有立委提案要求國土計畫法實施時程延後兩年。這個會期，民進黨立委王美惠、陳冠廷、林岱樺更要求延後四年，即2029年才上路；國民黨立委則仍要求延兩年。

立法院內政委員會於24日召開「國土計畫法修正草案」公聽會，席上近四小時發言聚焦在農地劃設及農民「補償」。

對國土計畫反對聲音最多的雲林縣，縣府未派官方代表現身。不過，仍有學者全程為雲林縣說話。國立雲林科技大學科技法律研究所所長王服清發言時稱，國土計畫規範對農地的使用限制，規範雲林縣必須對全國糧食供給做出特定數額貢獻，是「特別犧牲」；農地被法律設下超出合理容忍程度的限制使用，須設立特別基金來補償農地犧牲，否則是「違憲」。他指，農業發展地區嚴格限制土地使用用途，「農地價值將無翻轉空間的機會」。

此外，王服清發言時數次提及曾留學德國，亦提出可參考德國特別犧牲補償之法理，研議增訂「農業發展地區」補償條文，且應規劃農地發展權移轉制度，按人口來明訂農地保留額度，人口多、農地少的縣市應向農業大縣「租地」、「購買農地發展權」等。王服清更在簡報中列舉德國基本法第14條規定，當人民財產權受到過度限制，法律應有補償之規定或法官造法下應判決補償。

記者翻查資料，德國《基本法》第14條^[1]明訂，財產權負有義務，其行使應同時有益於公共福利。但關於王服清提及「賠償」的部分，德國憲法條文所指為財產之「徵收」，而國土計畫法並沒有徵收私人土地。

德意志聯邦共和國基本法第14條

一、財產權及繼承權應予保障，其內容與限制由法律規定之。

二、財產權負有義務。財產權之行使應同時有益於公共福利。

三、財產之徵收，必須為公共福利始得為之。其執行，必須根據法律始得為之，此項法律應規定賠償之性質與範圍。賠償之決定應公平衡量公共利益與關係人之利益。賠償範圍如有爭執，得向普通法院提起訴訟。

土地法專家、法學學者駁斥︰憲法保障的不是你的農地交易價格

另一位土地法及空間計畫法制專家、也曾於德國雷根斯堡大學法律學院修讀博士的政治大學地政學者戴秀雄，則舉例在1926年美國最高法院對歐幾里德案（Euclid case）的判決中，法官認為政府可在公共利益前提下，限制土地使用而毋須補償，「因為只要有任何規劃，一定會對土地使用自由發生限制。」依照法官解釋，目前只有公共設施保留地才算是「特別犧牲」，「何況，憲法保障的不是你的（農地）交易價格。」

他於會後接受《環境資訊中心》訪問時再解釋，台灣法制裡的「特別犧牲」要符合兩個指標：第一，必須為個案；第二，是侵害他的限制已超過社會一般承受範圍。如今，農地地主、農民全部被假設是特別犧牲，這不是個案性而是普遍性；另外，必須提出為何限制農地是超過了社會義務範疇。

戴秀雄強調，平衡土地利用、發揮社會共好之餘，仍可合理限制土地運用，這種限制即使放在德國，一律都是社會義務。至於是否造成特別犧牲，要以個別法規是否造成類似徵收效果，才回去制訂補償規定，而非直接引用德國基本法第14條。「所以他如果要講德國哪個都市計畫判決是特別犧牲，請他拿（案例）出來。」

地方上一直有傳言，指出國土計畫上路後，就不能隨便變更農地用途、買賣農地，這算不算是「犧牲」？戴秀雄指出，買賣農地跟國土計畫法無關，而是受《農業發展條例》規範，承接農地的人必須跟農業有關，避免農地流入商人之手，「但你仍可以自由買賣」。若農民認為農地價格因此變得「不漂亮」，則是市場問題，「憑什麼你在市場裡的價值賣得不夠好，政府就要出錢讓你價格變漂亮？」

環境法律人協會秘書長郭鴻儀亦稱，目前有不少農民種植高經濟作物，「有時土地使用的獲益，遠大於土地的交易價格。」他認為，短視才會覺得農地是「特別犧牲」，但從氣候變遷等更長遠因素來看，國保地、農地反而具未來發展潛力，或會帶來更多經濟效益。

對於補償農民與否，農業部重申，農業發展地區不會增加農業使用管制，亦不會犧牲農民權益，並提出堆疊式給付架構，以六個面向包括「農地對地給付」、「確保糧食安全給付」、「生態環境給付」、「農業設施設備補助」、「農業金融支持」及「農業公共基礎建設」，鼓勵農民對生態環境、糧食安全作出貢獻。

綠營立委提案國土計畫延後四年上路 學者質疑︰為選舉鋪路？

至於民進黨地方立委在公聽會舉行前提案國土計畫法上路時程延後多四年，戴秀雄則斥責是「亂搞」，認為相關立委對整個國土計畫法系統陌生，「甚至有時在亂炒議題」，「請問為什麼是四年？我看不出任何正當性跟理由」，「難聽一點我甚至懷疑，是不是要為（地方）選舉鋪路。」

地球公民基金會副執行長黃靖庭表示，整個制度的建構是在民進黨前總統蔡英文執政時期，該黨立委現時卻提出再延後四年，甚至公聽會發言時揚言希望廢掉國土計畫，他覺得「非常可惡」，直斥是「視法律為無物」，促國土計劃法應按時明（2025）年上路。

(1) 八個未遞交國土功能分區圖的泛藍縣市：新北市、桃園市、台中市、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、台東縣

(2) 國土計畫法剩下九項子法訂定情況

法規會審查完竣，預計11月發布︰國土計畫土地違規使用檢舉獎勵辦法、國土永續發展基金罰鍰提撥辦法
已完成預告，預計12月發布︰國土計畫使用許可程序辦法、使用許可案件經許可後之程序及相關事項辦法、一定規模以上或性質特殊土地申請使用許可認定標準、國土計畫土地使用管制規則
已完成部會協商，預計12月發布︰國土計畫使用許可審議規則、國土保育費及影響費收取辦法
草案研訂中，預計12月發布︰原住民族土地使用管制規則