【氣候法未竟之業】強化行政院永續會權能 讓氣候治理的大腦活躍起來

邁向淨零的氣候治理機制應具備明確的部會權責、有效的跨部會統合協調機制、以科學證據為基礎的減碳政策與目標、氣候資訊公開，及開放且持續的社會溝通。這些元素在2023年2月15日《溫室氣體減量及管理法》（以下簡稱溫管法）修正為《氣候變遷因應法》（以下簡稱氣候法）後得到了改善，但仍有不少進步空間。

今年，各國根據《巴黎協定》提交新版「國家自定貢獻」（NDCs），闡述到2035年間的減碳目標與行動。台灣預計在今年COP大會前提出新版NDC。氣候治理機制與NDC的制定和實踐息息相關，氣候法實施兩年來仍有諸多挑戰，尤其是強化行政院永續會的角色。

跨部會統合協調機制仍待建構

氣候法於第8條第2項，明定氣候治理的重要事項及其對應的部會權責，終於讓過去《溫減法》時期僅明定主管機關為環保署，彷彿減碳是只有環保署需要努力的困境得以改變。僅明定環保署為主管機關，而再生能源、節能、製造、運輸、住商部門減碳、綠色金融、公正轉型等業務未明定主責機關的窘境。諸多原先屬於其他部會權責，卻對減碳更具貢獻的事項如再生能源發展、節能、製造部門、運輸部門、住商建築部門的減碳、推動綠色金融、確保公正轉型等，終於有了明確的權責機關。

然而，許多跨部會議題仍需要更高層級的協調，例如運具電動化，就涉及經濟部、交通部與環保署的協調。溫管法時期沒有明確的法定角色負責跨域的統合協調，因此修法期間民間團體提出建立行政院氣候會報，由行政院長作為召集人，邀集各部會首長、學者、公民團體參與，並賦予該會報充足人力、行政資源統合、機關考核之職權，方可建立完整的氣候治理機制。

氣候法修法時，考量行政院已有處理類似業務長達近30年的「行政院國家永續發展委員會」，為避免疊床架屋，而於第8條第1項明定由行政院國家永續發展委員會（以下簡稱永續會）負擔協調、分工、整合跨部會氣候變遷因應事務。自此氣候治理架構中始有較明確的跨部會統合協調機制。

永續會沿革

永續會前身為1993年行政院設立的「行政院全球變遷政策指導小組」，由跨部會首長及專長學者共同組成，係回應1992年於巴西里約舉行「地球高峰會議」，及1993年聯合國設立「聯合國永續發展委員會」後，世界日益重視全球環境保護及社會永續發展議題之趨勢。1997年永續會擴大更名為「行政院國家永續發展委員會」，此後隨著全球氣候變遷和永續發展議題日漸受到國內外關注，永續會的位階、權責也進一步提升，主任委員從政務委員提升至行政院副院長，到現在由行政院長親自擔任。

2002年，《環境基本法》第29條明定行政院應設置國家永續發展委員會，使永續會成為法定委員會。

永續會組織架構及運作，根據「行政院國家永續發展委員會設置要點」，永續會置主任委員一人，由行政院長兼任。副主任委員一人由行政院副院長兼任，並督導氣候變遷與淨零轉型專案業務。

永續會置委員30～39人，由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成。置執行長一人，由主任委員指定政府部門委員一人兼任（現為國家發展委員會主委）。副執行長四人，由衛生福利部、經濟部、國家發展委員會及環境部副首長兼任，辦理社會面、經濟面及環境面之協調業務。並由國家發展委員會指派該機關相關人員兼辦秘書處業務。永續會每年開一至二次會，必要時得召開臨時會議。

目前永續會下設七個工作分組及兩個專案小組，工作分組與專案小組尚包括與健康福祉、國土均衡發展、生物多樣性與環境品質等與聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）有關之業務分組，另設有「氣候變遷與能源減碳專案小組」，為主要推動淨零轉型之業務分組，工作分組及專案小組，每三個月至六個月召開會議一次。

架構已備，尚需資源與人力

永續會的設計，在法律位階、主任委員層級、專家學者及民間團體參與會議等面向上都有優點。對於釐清部會權責、加強統合協調有直接的幫助，加上民間團體委員的參與，有助於一定程度的社會溝通和資訊公開。

然而其幕僚人力和業務經費十分有限，加上其業務還包括SDGs下與氣候變遷不直接相關的部分，以及開會頻率較低，未能符合民間團體優先聚焦處理淨零轉型的組織期待。

專家學者和民間團體在會議上多僅能聽取各部會業務執行報告，針對執行狀況提出些許疑問，難以進一步在會議上要求處理特定的跨領域統合協調議題。實務上部會彼此在永續會外本來就有許多平行對等的溝通協調，或是在行政院會議中的溝通，因此永續會會議的核心應該是讓專家學者與民間團體得以在會議中直接參與溝通協調，甚至重新設定聚焦特定議題的處理，但這樣的功能目前難以彰顯。

永續會的人力是國家發展委員會兼辦，據了解，秘書處業務約略僅有兩名人力兼辦，根據2024年國家發展委員會所編列相關預算，約1900萬元。參考類似的行政院內跨域協調機制，以行政院食品安全會報為例，雖然在法律位階、召集人及專家學者與民間參與程度上和永續會相仿，但行政院另有依行政院組織法設立之常設任務編組「食品安全辦公室」負擔相近的業務，據了解該辦公室除了有約四位專任人力外，還包括其他契約人力。

雖然行政院亦有與永續會任務性質接近的「行政院能源及減碳辦公室」，但其人力亦十分有限。僅以這樣的人力規模與預算在面對巨大的氣候治理範圍，例如針對淨零十二項關鍵戰略中的特定跨域議題，要能夠不囿於既有部會意見，發揮統合協調的功能形成獨立的全觀判斷，恐怕十分受限。

強化永續會權能方為正本之道

賴清德總統於去年6月19日宣布於總統府層級設置「國家氣候變遷對策委員會」，由總統親自擔任召集人，另由行政院鄭麗君副院長、中研院廖俊智院長、和碩聯合科技童子賢董事長擔任副召集人，並由政府機關、產業界、公民團體及學者專家代表擔任委員及顧問。此舉相當於將氣候治理的層級進一步從行政院提升到總統府層級，從氣候治理的政治意志而言應予肯定，但也引起外界認為有疊床架屋、總統擴權的疑慮。

行政院永續會才是依氣候法負擔氣候治理中跨域統合協調的關鍵樞紐，總統府層級的治理架構，長期來看可能面臨總統更換，人走茶涼的不穩定因素，面對需要長期抗戰且範圍宏大的氣候治理，未來應持續強化永續會的幕僚人力與經費，並增加委員會議、工作小組及專案小組的開會頻率，才能讓永續會真正成為連結中央政府各部會與民間社會，討論決議重大氣候政策的關鍵地位。