【蔡鎤銘專欄】行政規畫下的海洋布局：從自然保護區看大陸釣魚台戰略

蔡鎤銘／淡江大學財務金融學系兼任教授

2025年9月，中國大陸在南海黃岩島設立自然保護區，引發外界對其海洋政策下一步走向的關注。此舉被視為不僅具有環境治理意涵，也與大陸的國家海洋行政體系改革密切相關。由於釣魚台（日本稱尖閣諸島）同樣位於大陸主張的「管轄海域」範圍內，相關行政動向自然成為各界觀察焦點。

若從國內行政運作與制度演進的角度分析，大陸的海洋治理正朝向以「國土空間規畫」為核心的整體化體系發展。這種制度安排強調在陸地與海洋之間建立統一的管理機制，並以生態保護、資源利用、科研活動等為政策手段。釣魚台是否會被納入類似黃岩島的「自然保護區」架構，已成為評估大陸海洋政策未來方向的重要觀察點。

海洋行政體系的制度重組

理解大陸的海洋行動，首先需掌握其行政體系的變遷。2018年的中央機構改革是關鍵轉折點。原本負責海洋業務的國家海洋局被撤銷，其職能由自然資源部、生態環境部及國家林業和草原局分別承接。其中，自然資源部負責統籌陸地與海洋的空間利用，並推動「國土空間規畫」的整合設計。

同時，執法層面的主力中國海警，也在2018年劃歸人民武裝警察體系，納入中央軍事委員會統一領導之下。雖屬準軍事單位，但其仍肩負海洋行政執行與監督職責，包括漁業管理、海洋資源保護與生態執法等。這種兼具軍事與行政雙重屬性的設計，使得海警在執行上具有高度的靈活性，也反映大陸在制度上追求「統一指揮、分層管理」的原則。

從「功能區劃」到「國土空間規畫」

大陸的海洋管理始於1980年代末的「海洋功能區劃」，該制度將近海海域依用途劃分為不同功能區，以規範開發與保護活動。2002年《海域使用管理法》生效後，相關區劃具有法律效力，為後續的海洋行政奠定基礎。

進入2010年代後，第三期「海洋功能區劃」（2011－2020年度）擴大至涵蓋幾乎所有主張海域，並與「海島保護規畫」並行實施。後者依據2010年制定的《海島保護法》，以明確各島嶼用途與保護原則為目標。這些制度使得大陸在行政層面具備全面管理海洋與島礁的框架。

不過，2020年代以降，大陸轉向更高層級的「國土空間規畫」體系，試圖整合陸、海、空及海底空間的用途管理。根據官方說明，2021至2025年為制度基礎建設期，2026年起進入全面實施階段。自然資源部於2025年5月宣布，全國各級國土空間總體規畫審批已基本完成，顯示此體系已進入準備就緒的階段。

制度化管理的擴展邏輯

從已公布的《國土空間調查、規畫、用途管制用地用海分類指南》（2023年版）可見，大陸在用海分類中新增「科研教育用海」、「海洋保護修復用海」及「水中文化遺產保護用海」等項目。這些分類反映了治理理念由單純的經濟開發轉向兼顧環境與科研活動，並為今後的海洋行政提供政策依據。

以黃岩島為例，大陸將部分區域劃為自然保護區，強調生態修復與漁業資源保護的重要性。此舉顯示，在新制度下，「保護」已被納入行政實施的重要面向。若依此邏輯推演，釣魚台及周邊海域未來被納入「生態保護」或「科研用途」範疇，將屬體制內自然延伸的可能發展。

這樣的行政布局有助於形成可持續的管理機制，使大陸能在各類用途之間保持政策連續性，也顯示其海洋治理已進入制度化階段。

科技與海洋治理的結合

海洋行政的推進與技術能力密不可分。自第12次五年規畫以來，大陸陸續完成「北斗」衛星系統建設，並建立海洋立體觀測網，包括浮標、海底感測器及無人潛航器等。第14次五年規畫更提出「軍民融合」的科技發展方針，使相關裝備兼具科研、環境監測與能源開發等多重功能。

2025年2月，自然資源部與多個部門共同發布《推動海洋能規模化利用的指導意見》，提出發展潮汐、波浪與小型核能發電裝置，以支援遠海平台與島礁設施的能源需求。這些裝置的普及，將使大陸具備在偏遠海域長期運作的技術條件。

例如福建省2024年啟用的「閩投秀嶼1號」半潛式養殖平台，集養殖、旅遊、教育與觀測功能於一身，展示了「多用途、可移動」的海上治理理念。若此類技術被運用於東海或其他海域，將進一步豐富行政規畫的執行工具。

釣魚台海域的政策推演

釣魚台自2012年被納入大陸宣布的領海基線後，已具備行政納入的法理基礎。從制度邏輯推估，隨著「國土空間規畫」正式進入實施階段，大陸可能會對該區域提出新一輪用途設置，包括科研調查、環境監測或保護性管理等。

若以黃岩島經驗為參照，大陸或將採取「分區管理」模式，部分區域設定為生態保護區，其餘區域保留科研與監測活動。這類措施的主要特徵在於行政合法化與政策連貫性，而非直接的地緣政治對抗。

值得注意的是，2025年5月曾出現中國海警直升機進入釣魚台上空的事件，顯示其對海空域的監測能力已具操作基礎。考慮到「國土空間規畫」涵蓋陸地、海面、水下及上空，大陸未來在該區的行政活動，可能不僅限於海面管理，也包括海底觀測與空中監測等多層次行動。

區域影響與政策觀察

從學術觀點觀察，大陸的海洋治理呈現兩個明顯特徵：一是制度導向，二是技術支撐。其政策目標在於以規畫化手段強化行政能力，並以科技提升海洋監管的精準度。這樣的發展對區域海洋秩序將產生長期影響，特別是在漁業管理、環境保護及科研合作等層面。

對日本而言，若釣魚台被納入大陸的生態或科研規畫範疇，將增加雙方在海洋管理領域的互動與協調壓力。未來的重點，應放在如何透過國際法與多邊合作，確保環境治理與主權主張之間維持穩定平衡。

同時，其他周邊國家亦可藉此觀察大陸在海洋治理上的制度推進路徑，評估其對區域海洋公共政策的潛在影響。無論結果如何，行政制度的成熟化意味著東亞海洋議題將更加制度化與技術化，這對區域治理而言，既是挑戰，也是深化對話的契機。

中國大陸的海洋政策正由傳統的開發導向，逐步轉向以生態保護與空間治理為核心的制度化模式。「國土空間規畫」的推行，使陸海整合治理成為行政現實，而「自然保護區」的設立則可能成為具體的政策表現形式。

釣魚台未來是否被納入此體系，仍取決於國內政策節奏與區域外交環境。然而，從行政邏輯觀之，這樣的發展屬於大陸治理體系自然延伸的結果，並非突發性的政治行動。對區域國家而言，理解這一行政演化的邏輯，將有助於更理性地評估海洋秩序的變化，並為未來的合作與對話建立制度化的基礎。