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2020-07-15 | 今日新聞

朝野廢考監3/五權憲法怎來的?三權分立也常讓美國頭疼

朝野廢考監3/五權憲法怎來的?三權分立也常讓美國頭疼
美國國會大廈。(圖/pixabay)
最近因為蔡英文總統提名陳菊出任監察院長引發爭議,向來只有綠營支持廢除監察、考試兩院,連一向支持「五權憲法」的國民黨立院黨團,也因此轉向支持廢除考監兩院。五權憲法當初是怎麼設計出來的?三權分立一定最好嗎?其實在美國三權分立下,也曾出現過遭人詬病的「肉桶政治」。

首先來看國父孫中山先生獨創的五權憲法。五權憲法,也即五院制,這個理論被中國國民黨採納,但崇尚美國政體的民進黨卻大有意見。五權憲法與三權分立最大不同,在於政府的行政權、立法權、司法權之外,還有中華民國獨具的考試權和監察權。

朝野廢考監3/五權憲法怎來的?三權分立也常讓美國頭疼

國父孫中山先生。(圖/國父紀念館提供)
為何孫中山會把監察權、考試權分別提升位階至「院級」?根據民國10年(1921年)3月20日,孫中山演講《五權憲法》當時的說法,外界解讀,是因為中國向來有濃重的「家族、族人」特色,甚至「買官」流弊,若是一人得道,可能「雞犬升天」,若不提升考試權和監察權,當某政權得勢後,可能滿朝大小職位都會換上「同族人、自己人、樁腳」,執事也可能基於親疏遠近關係出現偏差,又成為「家天下」。

孫中山當年曾提到「單靠有錢,來當議員或官吏,那麼將來的成績,便不問可知了」,連美國哥倫比亞大學教授喜斯羅(James Hervey Hyslop)也認為美國「三權」不夠完備。當時最著名「濫用私人」的例子,是美國第七任總統安德魯·傑克遜 ( Andrew Jackson ),他當選總統後,大量撤換聯邦政府官員,取而代之是自己的支持者與友人,被稱為「傑克遜民主的分贓」。

什麼是「傑克遜民主的分贓」?

朝野廢考監3/五權憲法怎來的?三權分立也常讓美國頭疼

即使三權分立,美國也曾出現「肉桶政治」。(圖/pixabay)
1829年3月,民主黨的第一位美國總統安德魯·傑克遜就職後,隨即撤換大量共和黨的聯邦政府官員,代之以自己的支持者與友人,被後人稱為「分贓制度」(spoils system),即是「勝利者擁有戰利品」、「贏者全拿」,套用國內說法,應該是「只問顏色」不問是非。當時總統安德魯·傑克遜認為,這是獎賞所屬派系,並鼓勵更多人加入政治,有助於「民主」,這也是最早「民粹主義」的雛形。

「分贓制度」在美國重建時期被稱為美國政治最腐敗的時期,直到1883年才被《彭德爾頓法案(Pendleton Civil Service Reform Act)》終結,這項法案首次確認了美國聯邦政府的人事管理原則,即「競爭考試、職務常任、政治中立」,並法制化,成為美國文官制度的基本原則,不再「雞犬升天」。

孫中山當年認為,立法機關 (立法院) 擁有監察權,會出現「國會專制」的流弊。孫中山曾指出「英國並不是行三權政治,實際是『一權政治』。英國政治制度是國會獨裁,行議會政治,就是政黨政治,以黨治國」、「比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他 (行政機關) 不得不俯首聽命,因此常常成為議院專制;除非有雄才大略的總統,如林肯、麥堅尼、羅斯福等,才能達到行政獨立之目的」。

以上是孫中山為何把監察權、考試權兩者分離出來、獨立行使的原因,而成為五權分立,是當年世界獨創的體制。憲法在民國36年(1947年)頒布後,一府五院成為中華民國政府的最高層級機關,並持續迄今。

其實美國「三權分立」一直到現代,依舊出現議員權力過大,導致難以制衡的「肉桶政治」案例。曾經擔任美國參議院少數黨領袖的西維吉尼亞州聯邦參議員勃德(Robert Byrd),被美國公認為「最會造福家鄉」的國會議員。他在任時,不斷把中央預算轉到東部的西維吉尼亞,包括在該州設立聯邦調查局的電腦指紋檔案處、海關、邊界警力的訓練中心,最離譜的是在內陸的西維吉尼亞州,竟然成立了海巡署的國家海洋中心。

舉凡西維吉尼亞州的重大聯邦經費與建設,大都和勃德脫不了關係,這也是他被封為美國「肉桶之王」的主因。雖然勃德是美國許多監督政府的公民團體一致譴責對象,但是他對家鄉的「另類貢獻」,卻被西維吉尼亞州人所感念。

美國另一個具有爭議的「肉桶政治」案例,是阿拉斯加州一座「沒有目的地的橋」(a bridge to nowhere),當時的聯邦參議員史蒂文斯(Ted Stevens),運用他的影響力取得近 4 億美元的聯邦政府撥款,要替該州興建東南部一座小島葛拉維納,連接凱契坎市的橋梁,讓島上原先靠渡輪為交通工具的「50名居民」和觀光客進出較為方便。葛拉維納島上的渡輪,其實每30分鐘就有一班,夏天旅遊旺季時,更是每15分鐘開航,早已足堪使用,「沒有目的地的橋」在當時引起爭議,直到史蒂文斯輸掉選舉後,這座 4 億美元的橋才壽終正寢,不再興建。

最近台灣因為蔡英文總統提名陳菊出任監察院長,引發國民黨質疑「濫用私人」、「用人都是親疏遠近的黨派之分」,而非真正推薦賢達,因而跟進提出廢除監察院和考試院,把「考試」納入行政院,「監察」轉入立法院,讓「五院變三院」。回顧孫中山在百年之前曾指出「三權分立」的潛藏弊病,與美國也曾出現「肉桶政治」的案例,癥結在「五院」或「三院」,還是用人或提名出現問題,以及能否根治弊端,避免「家天下」、「黨天下」,或黨派掌握監察大權,可能值得繼續深究。

朝野廢考監3/五權憲法怎來的?三權分立也常讓美國頭疼

監察院。(圖/記者陳弘志攝)

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