名家論壇》吳崑玉／公投綁大選之前世今生

[NOWnews今日新聞] 最近，立法院藍委又提案修改公投法，希望重新恢復「公投綁大選」，問題是公投法會修成選舉與公投分年分立，主因就是2018年十個公投案綁大選，造成選務混亂，邊投票邊開票，結果台北市長候選人丁守中以些微差距落敗。前車之鑑，後世之師，智者之慮，必雜於利害，朝野立委不要沉迷於過去的慣性，認真討論制度的可行性與操作性，才能維護台灣選舉的嚴謹度。

公投法在台灣吵了很久才落地，有點「先求有，再求好」的歷程。獨派團體之所以長年力推「公投」，基本目標是推動「台獨公投」，但國內外現實政治環境，並不允許公投制度如此一次到位，於是朝野政黨喬來喬去，提出了限制頗多的公投法，被稱為「鳥籠公投」。2003年11月27日，立法院通過了公投法，算是我國民主憲政史上劃時代的一刻。

但從一開張，政治人物們便沒打算好好對待這個真正表達全民意志的制度，而是盤算著將公投變成對自己有利的選舉工具。公投法才剛過3天，陳水扁總統便以中共飛彈對準台灣為由，宣示將啟動「防禦性公投」。2004年1月16日 陳水扁總統宣布於3月20日舉行公民投票，請全體台灣人民公決的兩個公投議題。這兩個議題是：「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備，以強化台灣自我防衛能力？」、「您是否同意政府與中共展開協商，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，以謀求兩岸的共識與人民的福祉？」前者簡稱為「強化國防」案，後者簡稱為「對等談判」案。

2003年底到2004年初，正是2004年總統選舉的熱戰期，2004年3月20日，正好是總統投票日，於是便成就了第一代的「公投綁大選」。結果當年「強化國防」案得到91.8%的贊成，「對等談判」案得到92.05%的支持。但在當年「雙二一」的規定下，即「公民投票案投票結果，投票人數達全國投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。」兩案的投票人數均只有45%左右，所以兩案皆未過半，以不通過結案。

說實話，從今日往回看，這兩個案子都只是政策常識，政府首長開個會就能決定的，有什麼非要公投才能決定的意義？但在當年可是爭論不休。對岸中共對此更是敏感到全身毛都豎了起來，因為如果台灣可以公投決定自己前途，那對岸將兩岸關係定為「國共內戰的延續」就失去了意義，中國共產黨與中國國民黨就算簽了什麼協議，和平協議或終極統一之類的，最後還是得送公投複決，那就很大機率會失敗，永遠無法以少數人綁架多數人。於是親對岸的政黨或政治人物，一路反對公投，甚至避談「公投」二字，直到藍營失去政權。

2016年綠營重新贏得執政權後，獨派團體與學者又活了過來，於是強力遊說朝野黨團，希望降低公投門檻。當年他們的說法是:「門檻太高，連提案都過不了，但真的好想玩一次。」最後在綠營人數優勢下，2017年公投法修法通過，公投提案門檻從5/1000調降到1/10000，連署門檻從5％降到1.5％，且只要有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者即為通過，從此掀開了潘朵拉盒子，整個公投制度開始趨於混亂。

當年我的意見是，現在還是，提案門檻與連署成案門檻都可以降低，但通過門檻必須保持「雙二一」。因為公投複決必須保持其嚴肅性，公投結果必須能夠代表大多數人民的意見，所以必須有半數以上人民出來投票，而投票結果又是同意票大於不同意票，才足以昭示此公投結果代表大多數人的意見。事實上，即使維持「雙二一」，也可能只代表四分之一的選民贊成公投提案，其他人反對或沒意見，依舊有「少數綁架多數」的疑慮。但現實政治妥協下，至少有二分之一人出來表達意見，這是最起碼的底線。終舊如果是關係台灣前途的重大提案，你不出來表達贊成或反對的意見，就是縱容他人來決定你的前途，你就得承受自己不喜歡的後果，怪不得別人。據此，只要四分之一人口贊成就能通過公投案，代表者四分之一人出來投票，便可以有機會綁架其他四分之三的人，四分之一人便能強迫代表全民的政府，執行他們的政策立場，這並不能代表大多數人的意志，也失去了公投是全民意志展現的意義。

真正的問題還不止如此。公投門檻降低後，失去政權的國民黨，與四處散落的小團體，從中看到了藉公投案打文宣戰的機會，於是大殺四方，遍地提案，而且幾乎無一例外，都順勢提出自己的公職候選人，操作「公投綁大選」，2018年選舉竟然投兩、三張公職選票，還要另外蓋10張公投票，導致整個選務開票作業混亂不堪。

奇的是，當年恨死公投綁大選的藍營人士，現在竟成了公投綁大選的熱情支持者，甚至是選舉獲益者。而當年公投綁大選的始作俑者，降低公投門檻的主力操作者，現在卻被自己的錯誤搞到雞犬不寧，想回又回不去，想擋也擋不住，完全被自己的業力迴向。2019年，為了避免再受公投綁大選，造成選務混亂之害，綠營再度修法切開公投與大選，但更根本的雙二一門檻始終沒有回復。2021年，藍營提出的四大公投均以反對票大於同意票而歸於失敗，但也打得綠營筋疲力竭，賴清德也藉此役一戰成名，為日後參選總統鋪平了道路。2024年，藍營失去了公投綁大選的議題操作空間，人與人的對比，加上藍白合的失敗，使其不意外的未能翻盤成功。於是，腦筋又動回了公投綁大選，企圖搞廢死與反廢死，國會擴權與反擴權的對立，為未來選舉鋪墊爭議議題，以便進行切割。

回到本題。公投法本應是代表全民意志，決定台灣前途與重大政策，複決重大爭議法案的最終民意裁決，現在卻淪為選舉工具，這是台灣民主制度的大不幸。朝野諸公應該想想，如果那天有那個執政者或主要政黨，去跟對岸談了個和平協議或什麼經濟統一方案，這事該不該放到公投複決？是要任由幾個政治人物們喬一喬說了算？還是該讓至少過半數選民們決定自己國家的前途？如果公投制度要在關鍵議題與關鍵時刻發揮其煞車皮的作用，那就應該保持其嚴肅性與無可否認的決定性，而不是任由一堆雞零狗碎的題目，和一堆只想把公投當成選舉工具的政治人物，把公投的嚴肅性給破壞掉。

更技術一點看，台灣人們最重視的，仍是選舉制度的嚴謹性。這幾年美國大選的混亂，反過來突顯了台灣選舉制度的嚴謹度與順暢性，在公開、透明、簡單的流程下，即使贏一票也是贏，已很少出現選後動亂。這是台灣經歷數十年選舉弊案陣痛，久病成良醫所凝結出來的經驗結晶，不應該任其毀壞或遭受干擾。所以，確保選舉結果公正客觀，才是第一優先考量。公投方不方便？能否將公投轉用為選舉工具？其實不是考量重點。其次，公投修法的重點，應置於公投制度的合理性與嚴肅性，而不是讓政黨或政治人物更容易操弄。所以，公投歸公投，選舉歸選舉，一個管事，一個選人，可能是較合理的編配。

這篇文章不只是想為公投法修與不修爭辯，更希望的是朝野立委拋開選舉考量，認真思考公投制度存在的意義與合理運作方式。公投作為一個重大政策決定的最終考驗，保證了任何執政者，沒有能力以其個人意志超越全民意志，這是公投制度的最重要價值。即使為了選戰勝利，該思考的也不是不擇手段贏得勝利，即使在戰爭中，如果贏得勝利卻失掉了和平，最終也是個徒勞無功的勝利。這句話的原始出處，便是英國人對一戰的評語，那只是個20年的停戰協定，然後還得打一場更慘烈的戰爭。同樣的，保持選舉過程的單純性，才能避免選後動亂，任何打亂節奏的措施都是不智的。保持公投制度的嚴肅性，才能讓公投充份代表大多數人民的意志，在最重要的題目上發揮決定性作用，而不是帶著奸巧與戲耍心態，去處理無關痛癢的事務。

制度就是制度，不該朝令夕改，但若出現問題與漏洞，便該立即動手修正改善。而所謂「改善」，不是因陋就簡，打打補丁而已，更不是仗著人數優勢，將遊戲規則改到對自己有利。制度的公平性，運作的順暢性，產出結果的合理性，才是規劃制度時應該考量的事。公投制度對台灣是個最重要的底線決定機制，朝野諸公千萬不可兒戲視之。

●作者：吳崑玉／專欄作家、前親民黨文宣部副主任

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