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2022-07-26 | 毅傳媒

2022公證法制度變革4》【司法巨獸 公證制度】系列報導–台灣社會的租霸事件(二)

文字撰稿:新聞中心
圖片來源:新聞中心

現行公證法的強制執行規定及修正草案條文

我國公證法於民國32年03月13日制定後,分別於63年1月15日、69年6月20日、88年4月2日、96年12月07日、98年12月15日、108年3月19日歷經六次修正,而民國32年制定當時,就關於賦予公證書強制執行效力之部分(當時公證法第11條 ),僅於63年(當時公證法第11條 )、88年(當時公證法第13條 )修正過,最近一次修正則是在民國88年,而88年當時修正,事實上僅為條號更動及文句調整修正而已,因此,就公證書執行力範圍之規範,實際上從民國63年修正後,迄今未再有所調整。

我國公證法於民國32年制定之初,僅允許金錢或其他代替物或有價證券之一定數量為標的之請求所作成之公證書,載明應逕受強制執行者,得送法院逕為強制執行。後於民國63年修法時,將擴大公證書執行力列為公證法修法重點,認為修法前公證法得賦予強制執行力者,範圍過狹,致經公證之債務,適於強制執行者,債權人多仍需另行起訴,取得執行名義後,始得聲請法院強制執行,增加當事人之訟累,影響公證之推行,爰擴大得為強制執行之範圍,期有疏解訟源之實效 。當時最初提出版本中說明,按臺灣地區十數年來,人口激增,社會進步,工商業發達,經濟趨向繁榮,訴訟日增,亟待疏解,爰擴大公證得逕受強制執行之範圍,增列第二款以給付特定之動產為標的者,可以逕付強制執行;增列之第三款,租用和借用房屋約定在期限一年以上,並應於期間屆滿時交還房屋者,在公證事件方面所佔比例甚大,照當時公證法只能針對租金或違約金部分強制執行,對於返還房屋者未規定,對於出無租人的利益的保護和租賃糾紛發生之後,沒有簡單的處理辦法,修正案特增列此款規定,提案之初限定於定有期限之租賃和借用期期限在一年以上者,認為短期者不適用,於保障出租人利益同時也保護房屋使用人之利益;增列之第四款,租用或借用土地約定非供耕作或借用為目的而期限屆滿時應交還土地者,則無期間長短之限制,至於未定期限者,因為執行法院無法認定應否交還,故不包括在內 。嗣後於三讀通過時,認為第三款租賃和借用期期限在一年以上方能約定逕受強制執行之一年限制並無必要,故將一年限制刪除後通過,也就是當前公證法第13條之主要架構 。

現行公證法規定有關經公證的租賃契約可以直接強制執行的範圍大致上包括租金、違約金(公證法第13款第1項第1款)及租期屆滿時,租賃標的物返還(公證法第13款第1項第3款、4款)。

本次立法院朝野委員就公證法第13條增修之規定除了租金、違約金及租期屆滿返還租賃標的物可以直接強制執行外,當事人合意終止租期或積欠租金依法終止時,租賃標的物返還也可以強制執行。

本次立法院朝野立委都傾向支持公證法第13條增修的理由在於:

1.依照司法院統計,民眾在請求辦理公證事件,要求賦予強制執行效力比例,占公證總案件數之60%以上,而請求就定期租用或借用建物或土地之租賃契約作成有強制執行效力之公證書比例,又占有執行公證書總數之80%。換言之,我國民眾不管在法院公證處或民間公證人事務所辦理公證案件,即每年定期租用或借用建物或土地之租賃契約占公證總案件數量比例為近50%,若是在都會區,其占比會更顯著上升。

2.依行政院人事行政總處宿舍管理要點第四點借用程序規定,借用首長宿舍應由秘書室辦理借用手續,簽訂宿舍房地借用契約,並經法院公證,作成公證書後,始得遷入居住。又行政院人事行政總處單房間職務宿舍借用契約範本第二條規定借用人在本機關之任職期間為借用期間,其調職、離職、停職、留職停薪或退休之日或受免職、撤職、休職或免職處分,視為任職期間屆滿;第九條規定本契約簽訂應經公證,作成公證書後始得遷入居住,公證費由借用人負擔;第十一條規定借用人應於借用期滿返還借用之房屋,如不履行,應逕受強制執行。包含五院在內之全部政府機關為解決民國80年代以前官舍被長期占用致引發訴訟遷讓問題,乃制定上開宿舍管理要點並要求全部官舍借用均需辦理有強制執行之公證,借用人始得遷入。而其「任職期間」之解釋為可得確定期間,即凡公務人員因其調職、離職、停職、留職停薪或退休之日或受免職、撤職、休職或免職處分,均視為任職期間屆滿,借用人如不履行遷讓官舍,借用機關可依公證書及宿舍借用契約書逕向法院聲請強制執行。因此,上述借用建物或土地契約在實務案例上,足見包含了公務員與所屬機關間之「合意終止」職務。

3.倘出租人與承租人雙方簽訂建物或土地租賃契約,並約定租賃期間自民國110年7月1日起至民國115年6月30日止,為期五年,並辦理有強制執行之公證手續。嗣後當事人因情事變動,雙方同意縮短並調整其租賃期間僅至民國113年6月30日止,為期三年,並辦理了另一件具有強制執行之公證手續。就上述原租約而言,上述當事人雙方合意縮短租期行為,即含有「合意終止」後二年租約期間之意思表示。依上述二件公證行為,似有徒增當事人間法律行為之重複與金錢浪費之感。因此,若能於第一次公證書及租賃契約書內即載明:「租期屆滿或合意終止時,承租人如不履行遷讓租賃標的物時,願逕受強制執行」,即可一次處理民眾辦理租賃契約公證目的之需求,並可節省辦證民眾之時間與金錢成本。

4.最高法院106年台上字第757號判決認為:「按租賃物為房屋,而其租金約定於每期開始時支付者,非於承租人遲付之租金總額達二個月之租額,且遲延給付逾二個月時,出租人不得終止契約,此觀民法第四百四十條第二項規定即明。」我國民法第440條第2項的規定,最高法院認為屬於強行規定,係於無害出租人之利益範圍內,保護承租人之利益也,自不得因當事人以契約預先排除之。又租賃之定義,即當事人約定,一方以物租與他方使用、收益,他方支付租金之契約。如果承租人不履行支付租金予出租人,並積欠租金已達二個月租金額,經出租人依上述最高法院判決意旨及民法440條第1、2項規定以意思表示通知終止,仍需另案起訴請求遷讓租賃標的物,而不能以公證書及租賃契約書作為執行名義,請求遷讓租賃標的物,恐與當事人間為達經濟、簡易、迅速需求而請求辦理租賃公證之目的有違,且與公證的司法功能在於「疏減訟源」不符。

本次公證法修正草案條文司法院反對的理由

一、上述擬增加放寬公證法第十三條第一項規定,恐有擴大公證人職權,侵害法院審判權之虞。

現行地方法院民事執行處業務目前依法轉由司法事務官處理,其法律專業無法承擔公證書所載執行名義內容的形式審查責任。其一,公證制度亦是廣義處理非訟事件的制度,其處理的程序規定,均較簡略且屬非訟程序;其二,上述處理非訟事件人員的法律專業與養成訓練,尚無法與法官相比。故不宜放寬公證人作成具有執行名義的事項及範圍的公證書。否則,恐有侵害法院的審判權及憲法保障人民的訴訟權利。故司法院認為上述「合意終止」和「積欠租金達二個月」之事由不宜放入公證法第十三條第一項第三款及第四款內。

二、關於「合意終止」和「積欠租金達二個月」之事由,仍然具有訟爭性,應本院法官就具體個案進行訴訟審查,以免侵害人民權利。

司法院主張,凡是具有訟爭性的案件,都應進入法院審理或經法院進行調解與和解程序,以保障人民訴訟權利及對於法院的信賴。

對於司法院反對修法理由學者專家的看法

一、我國強制執行法第四條第一項規定,具有執行名義者有一、確定之終局判決。
二、假扣押、假處分、假執行之裁判及其他依民事訴訟法得為強制執行之裁判;
三、依民事訴訟法成立之和解或調解;
四、依公證法規定得為強制執行之公證書;
五、抵押權人或質權人,為拍賣抵押物或質物之聲請,經法院為許可強制執行之裁定者;
六、其他依法律之規定,得為強制執行名義者。

其第四款與第一款並列,足見立法者,對於何者具有執行名義之判斷,是從司法整體政策的配套措施,並不分係經由訴訟制度確定終局判決或者依循非訟制度處理的公證書。其次,關於民間公證人的取得資格規定於公證法第二十五條,即(1)經民間之公證人考試及格者。(2)曾任法官、檢察官,經銓敘合格者。(3)曾任公設辯護人,經銓敘合格者。(4)曾任法院之公證人,經銓敘合格,或曾任民間之公證人者。(5)經高等考試律師考試及格,並執行律師業務三年以上者。法院公證人是經司法特考公證人考試高考及格者派任。就其受理辦證之法律專業與訓練,均自有一套嚴格的非訟法律制度管理,是歐洲拉丁公證制度肯定的法律專業守門人,絕不遜於法官。

二、司法院許宗力院長於民國105年11月1日接掌司法院時致詞中即談到「從人民觀點出發,以人權保障為念的司改」,並強制社會情事變遷迅速,新型態、傳統型態的案件都大量湧現,已超出了我們司法的負荷與能力,法官們疲於奔命,也無解於當事人的抱怨、社會的指責與批評。許院長並主張六項重要改革指標,其中第二項指標就是「合理減輕法官工作負荷」,逐步推動、落實金字塔型訴訟結構、法院組織,從疏減訟源、簡化訴訟流程、強化當事人促進訴訟義務、避免重複訴訟、善用輔助人力、設備及其他資源,合理減輕法官負荷,讓法官集中精力於案件爭點的判斷,均為未來重點工作。

從公證書執行力之發展來看,公證書執行力之範圍主要係限制在其給付標的為金錢或其他代替物或有價證券之一定數量,而不及於行為或不行為之給付,其原因乃在於公證書是在法律行為成立時作成,對法律行為履行之過程難以預料,而公證人作成公證書僅有形式審查權限,而無如確定判決之實質確定力,以公證書為執行名義,一旦發生執行錯誤時,給付標的為金錢或其他代替物或有價證券之一定數量,具有回復之可能 。

然而從上開修法歷程及實證數據觀察,我國公證法自民國63年將公證書執行力範圍擴張至給付特定動產與定期房屋及土地租用或借用契約之返還房屋或土地等行為給付之事項,而在利用度上,民眾以請求依公證法第13條第1 、3款作成之件數為最多(主要為定期房屋租賃契約就承租人到期不交還房屋、不依約給付租金、違約金或出租人不返還押金等)為大宗,再加以公證制度具有預防糾紛,促使債務人自動履行之效果,所以對於公證法第13條第1項第3、4款之限制有適度放寬的必要。

對於公證書執行力放寬之方向,學者從法國、德國、中國等立法例參考 ,提出擴張之建議 ,認為「以給付為內容」即可賦予執行力,無須排除其他給付關係。但民事上給付內容之態樣繁多,關係複雜,如果當事人之給付附有條件,於執行時條件是否成就,債務人之給付義務是否存在,往往須經實質審查者,如逕以公證書載明逕受強制執行,可能反而容易產生糾紛,不易達到疏解訟源之目的。因此,在探討放寬公證書執行力範圍上,可從明確性原則之角度出發,於執行法院得以書面文件形式審查之前提下,擴張公證書之執行力。

公證法上關於公證書賦予強制執行效力之範圍,實際上從民國63年後迄今未再增修過,將近五十年沒變,臺灣當今之社會、經濟、法律等型態已非同日而語,確實修改的必要,從預防法學、疏解訟源之目的思考,朝野立委及學者都贊成適度放寬定期租用或借用建物或土地契約得為強制執行之範圍,期以進一步減輕民眾訟累,維護其合法權益,並減少無謂案件進入司法體系,造成司法負擔。然而司法院對於這個利國利民也可減輕自身審判體系負擔的良法美意,卻在立法院2020年舉辦公聽會及2022年立法院詢答時明確表示反對,其反對理由完全難以服眾,司法院不願意與時俱進,寧可維持五十年不變的顢頇保守心態,實屬可議。

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