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2024-04-30 | 匯流新聞網

公平會裁罰大富、凱擘1億元惹議 眾學者探討行政處分附款的濫用與限制


公平會裁罰大富、凱擘1億元惹議 眾學者探討行政處分附款的濫用與限制


CNEWS匯流新聞網記者王佐銘/台北報導


我國行政機關核可傳播產業結合案慣用的「附加條件或負擔」、「附款」,最近因公平會以未履行兩項負擔為由,大動作開鍘大富、凱擘公司共1億元最高罰金,引發議論。本月28日,一場由輔仁大學法律學院主辦、台灣行政法學會協辦的「行政處分之附款-附款的濫用與限制」理論與實務學術研討會上,多位重量級學者提出質疑,公平會附加大富及凱擘的15項附款是否違背行政處分之目的無正當合理之連結,而屬違法?且目前媒體環境已與14年前時空大不相同,不合時宜的附款卻「持續永久的監督」,最高罰款也不符比例原則,再再曝露行政機關可能專斷、恣意的危機。學者呼籲,應檢討過度濫用附款的現況,並避免僵化執行過時的附款,正視當前本土媒體產業生存困難的事實,與時俱進。


輔仁大學法律系助理教授林家暘在會中發表論文表示,公平會113年1月針對大富、凱擘的裁罰處分,以公平交易法既存之法律禁止規定,例如聯合行為,作為負擔內容,並逕以違反負擔為由作成本次裁罰處分,而非依據公平法進行實質調查、涵攝法定要件,實屬違法適用法令,悖離法治國原則。


他進一步指出,此一裁罰不禁使人回顧公平會於99年作成不禁止結合決定所附13項負擔的合法性。綜觀檢視,僅有少數負擔與公平會所執掌市場結構控制有關,例如第11項經濟公益性要求,已超出公平會職掌範圍,超出結合管制目的。此外,除第12、13項資料提供義務設定期限5年,其餘負擔均未設效力期限,應比照為5年。


清華大學助理教授黃仁俊則指出,競爭法主管機關的監督應有時間限制。以德國行政法院實務判決為例,持續性的監督期限為10年,違反「禁止持續性之監督原則」,可得撤銷。然而,公平會對大富媒體併購凱擘結合許可決定的做成時點是2010年,附加13項附負擔之附款,而後於2024年依公平法第39條第1項認爲該事業未履行結合負擔而予以裁罰,時隔14年,顯然已抵觸禁止持續性的監督原則,有意永久地以附款介入市場競爭、干預市場結構,使競爭法主管機關藉此轉變為產業政策部門。


黃仁俊也認為,大富公司並無參與經營,未有違反行政法義務的行為,應依無責任無處罰原則,然而公平會只以「未善盡監督管理」為由,處以最高五千萬的罰鍰,顯然牴觸責罰相當的比例原則,而有裁量怠惰之嫌。



公平會裁罰大富、凱擘1億元惹議 眾學者探討行政處分附款的濫用與限制


輔仁大學法律學院院長吳志光表示,行政處分添加的附款,不得違背該處分目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。以通傳會為例,往往用行政處分附款實現理想中的媒體生態,易引發質疑行政處分附款是否濫用,而商業媒體競爭環境又是如此惡劣,對商業媒體「公共媒體」化的期待顯然未對症下藥。通傳會歷來常運用附款要求業者落實「黨政軍條款」,惟不明確的立法政策或公共政策,欠缺期待可能性,因而履遭行政法院撤銷行政處分附款。


超智諮詢創辦人陳弘益表示,隨著新興媒體的崛起,傳統有線電視的市場力量已經不如往日,我國當前的媒體環境與14年前公平會作成結合案件決定書時空對比,有線電視的影響力大幅減弱,現今自媒體和網路新聞快速崛起,因此,公平會在考量相關裁罰或處分時,應更加關注市場的實際狀況與消費者行為的變化,以適應技術進步和市場結構的轉變。另從公平會裁罰大富媒體與凱擘的案例中可以發現,現今附款在實際運用中面臨許多挑戰,行政機關需謹慎考量市場環境的變遷,避免過於僵化地執行過時的附款規定。他並舉日本判決為例,即使是當事人同意附款的情況下,也要再去檢視是不是符合法律當初的立法目的。


司法院前大法官陳新民認為,附款應符合比例原則嚴格管控,不要做與本案沒有關聯的考量。以德國為例,行政處分頂多一兩個附款,台灣動輒二、三十個,是否有濫用、附款違背的法律效果、行政權力運用未遵守法治國原則等?結合案並非毒蛇猛獸,公平會特許權的性質應該要改善。


與會的日本追手門學院大學准教授安田理恵,舉日本1967年5月10日東京地院判決經典案例,法院提出以比例原則為附款的界限,附款如果不是在合理,且必要最小限度內,即違反比例原則,超越附款得附加的容許界限。安田理恵觀察,最近日本行政實務,多數附款本身僅是混雜在行政處分中的注意事項,並不具有法效力,而是較有彈性的行政指導。



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另一位與會的日本前名古屋大學副校長、現任經濟大學特任教授市橋克哉指出,最近日本行政實務,跳脫學說理論性框架的發展,讓附款有更具彈性的處理,在日本行政文化,比起傳統權力行為的行政處分,更喜歡用柔軟彈性的行政指導方式,寧願不選擇行政處分的附款,而是用行政指導來達成行政目的,不論行政機關是選擇什麼方式,做合理性的說明是很重要的。


照片來源:CNEWS匯流新聞網記者王佐銘拍攝


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