【林宏文專欄】國發基金在台積電上市後一直賣股 台灣若有主權基金，張忠謀應該就沒有遺憾了？

近來有立委質詢台灣應成立主權基金的建議，行政院長卓榮泰表示，現在國家的財力、產業的發展，以及國際局勢，台灣應該能夠比較主動性的討論成立主權基金了。

不過，卓榮泰院長也說，台灣要成立主權基金，將來要有專法來管理，也要有專業管理的單位機制，資金的來源、規模，都必須要在一個公開透明的機制中運作。

過去對於台灣要不要成立主權基金，多年來就已有不少討論，但最後都沒有下文。2025年的今天，以當下台灣具備的國家實力與產業條件，的確是更成熟了。

但是，如果拿「台灣要不要成立主權基金？」這個問題，去問資深的投資界主管，大部分人的回答是，台灣應該有成立的需求，但每個人講完，都不忘提醒，「可是，台灣的主權基金能夠很專業且制度化地運作嗎？未來會不會政治凌駕專業呢？」

要談這個質疑之前，先談一下主權基金是什麼東西。

主權基金又稱主權財富基金（Sovereign Wealth Fund，簡稱SWF），是指由主權國家政府所成立的基金，多數成立的原因是為了國家利益、產業發展或金融穩定。

主權財富基金跟一般民間的基金不同，它是由政府所支配與控制，由政府投資機構管理，透明度相對較低，受國家政策影響大。

截至2023年4月止，全球共有52個主權財富基金，包括挪威、中國、阿布達比、科威特、新加坡、沙烏地阿拉伯等全球前十大主權基金，都各有高達上兆美元至數百億美元的資金規模。

若以規模最大的挪威主權基金來看，從1998年成立至2022年，25年來累積的年化報酬率約為5%，25年中，只有6年報酬率是負的，其餘都是正報酬。

另外，台灣雖然沒有類似這些國家的主權基金，但仍有幾個國家出資與支持的「類主權基金」，例如經常扮演股市護盤角色的國家金融安定基金(簡稱國安基金)，還有行政院國家發展基金（簡稱國發基金）。這兩個基金都以投資台灣企業為主，與前述國家的主權基金，主要以投資海外與國際級企業的模式不同。

這裡應該特別談一下國發基金的角色。其實，成立於1970年的國發基金（前身是行政院開發基金），是台灣推動產業投資的主要平台，以2024年底財報來看，歷來共投資120家重要新興事業，113家創投基金，至今仍持有70家公司股票，其中包括台積電、藥華藥、兆豐金、中華電信及中鋼等各產業領域的龍頭企業。

國發基金直接投資台灣每個發展階段的重要新興產業，對促進產業發展及國家利益有極大貢獻，更重要的是，國發基金還透過投資超過百家以上的創投基金，擴大投資範圍至綠能、航太、文創等策略性產業，對政府推動新創發展扮演重大角色。

因此，如果說國發基金是目前台灣最重要的類主權基金，應該不為過。

不過，現在大家討論的主權基金，顯然是更偏向挪威、中東或新加坡這種型態的主權基金，以投資全世界頂尖與卓越企業為主，並以厚植國家財力及影響力為目標。

至於為何這種主權基金，現階段對台灣已增加其重要性？當然也有幾個原因。

首先，台灣的國家實力與產業實力如今大幅增加，半導體成為被全世界注視的關鍵產業，但產業發展項目必需更多元，如今台灣正在探索切入許多新興產業，從軍工、航太、能源、循環經濟，再到AI及量子電腦等創新領域，也都需要大步伐跨出去。

在這些新興領域，台灣大部分都沒有優勢，很多領先的企業、優秀人才與關鍵資源都在國外，政府若要鎖定與各國合作與發展，若有國家主權基金做為投資結盟的工具，對於產業擴展合作應該有不錯的帶動效果。

其次，近來美中對抗與地緣政治興起，川普總統又主導了關稅戰爭、匯率升貶值與資本市場的大幅度振盪，過去台灣政府把太多錢壓在美元與美債，未來要承擔的風險顯然已明顯增加，如何讓資金有更多元的布局與風險分散，會是很重要的考量。

過去幾年台灣經濟成長優於預期，國家財政與稅收也不錯，與其全民普發一萬元，不如成立主權基金投資全世界績優企業，不將雞蛋全壓在美元及美債，透過佈局全世界股市來分散投資風險，或許是一個不錯的選擇。

最後一點，雖然前面提到，台灣擁有國安基金與國發基金這樣的類主權基金，但以投資海外資本市場的主權基金，仍然可以達到不同的發展目標，並且可以和現有的類主權基金，做出不同的區隔。

國發基金以投資國內產業為主，主權基金則是投資海外企業，兩者的戰場不同，因此目標、方向與使命也不一樣。兩者不只可以做區隔，也可以互補搭配，對台灣的產業發展與國際連結，都有重要意義。

這裡，我可以舉一個例子，就是大家最熟悉的台積電。

（取自台積電官網）

大家都知道，台積電是由政府支持設立的企業，國發基金從1987年就投資台積電，多年來投資報酬率早已達數百倍，也因投資績效很好，政府又有資金回收需求，因此在掛牌後幾年，政府就大量出脫賣股，如今只持有6.38%，這件事，也成為台積電創辦人張忠謀很大的遺憾。

國發基金在1994年台積電掛牌後就不斷釋股，原因不只是投資成本已降到非常低，由於基金也有回收資金並繼續投資新產業的使命，因此透過賣賺最多的台積電，應該是很順其自然的合理考量。

可是，在國發基金賣台積電股票時，如果台灣當時就有主權基金，情況可能就不同了。因為，主權基金以投資最卓越的龍頭企業為目標，1994年台積電掛牌時，主權基金在評估投資機會時，台積電必然是一個很值得投資的標的，很可能會在當時接棒投資，承接更多國發基金賣出來的持股。

事實上，台積電在掛牌後，確實就成為全世界各國主權基金一定會加碼的投資組合，例如挪威、中東、新加坡等國家的主權基金，或是許多投資期拉得很長的各國退休基金，都因長期持股台積電而獲利豐碩。

因此，當年張忠謀先生提醒政府不要一直賣台積電，如果當時台灣有一個主權基金，與國發基金扮演不同階段的投資角色，或許就不至於演變到今天政府只剩6.38%台積電持股的結果。

事實上，國內外幾乎都沒有例外，全世界資本市場中市值最大的企業，不管從蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌與臉書，或是台灣的台積電、聯發科、鴻海、廣達及華碩等公司，都是在股票掛牌後，又繼續大漲十倍、二十倍甚至一百倍。

因此，讓國發基金負責培養從0到1新創企業的角色，再讓主權基金投資從1到100的財富放大器功能，不只可以收到互補的效果，也不會出現台灣自己辛苦培養出來的企業，無法把成果留在台灣，政府獲得的報酬有限，反而成為推動別的國家主權基金成長的主要動力。

事實上，這裡有一個很重要的差別，就是基金因為使命不同，作法也一定會不一樣。

國發基金因為是台積電最早期股東，在公司掛牌時，帳面上已經賺很多，當時賣股，是怎麼賣怎麼賺，而且經理人心裡上也會覺得，這個投資已非常對得起國家了。沒有人會知道後來台積電紅成這樣，這樣的出脫其實是情有可原。

但是，讓擁有不同使命與目標、以投資不同階段股票的主權基金來評估，就會是不一樣的結果，這就是許多國家的主權基金當年投資台積電的原因。如果台灣擁有專業的主權基金，在1994年評估大量買進台積電，很可能張忠謀就不會有遺憾了。

不過，台灣應該成立主權基金的理由可以有很多，但至於要不要成立？成立後能否順暢運作？那又是另一個問題了，而且這個問題顯然很棘手，關鍵就在於，台灣若成立主權基金，能否真正做到專業化與制度化的經營。

對尋常百姓來說，投資似乎不是難事，看看新聞，想想現在流行什麼題材，就可以下單買股票，很多人都覺得這是很簡單的事。尤其是在股市行情好的時候，買什麼賺什麼，投資似乎不是什麼困難的事情。

但是，管理個人資產可以很隨性，想投什麼就投什麼，但投資大部位的基金，不管是主權基金，或是管理政府的退休基金，或是大學的校務基金，那就不是一個簡單容易的事了。

很多人言必稱股神巴菲特，也都聲稱要以他為標竿，但大部分標榜以巴老為師的人，其實都只學到皮毛，或只學到一部分，沒有真正做到，把投資當作是很專業及制度化管理的事情。

日前與熟悉新加坡GIC與淡馬錫等主權基金運作的朋友聊，他提到新加坡主權基金的運作與管理，是非常具專業、紀律性的工作，不只基金不會去參與擔任公司的董監事，更不會利用職權營私，獲取個人利益。

此外，投資一定要面對高風險，股價波動對基金衝擊也很大，一般來說，很多公司的大股東會利用職權獲取內線，但是主權基金占股也很大，對公司也有重要的影響力，但基金經理人與公司的互動，能否堅持專業的互動往來，會不會靠著權力取得任何利益或內線消息，這些都會嚴格考驗主權基金的內部管理及稽核內控。

甚至，近來股市劇烈波動，放空有很大的獲利空間，主權基金握有龐大部位，因此不少對沖基金會來詢問借券的機會，而且利息都給得相當高，有的甚至高達20%以上。這種誘惑，很多私人基金都很難拒絕，但國家主權基金就絕對不能做，要如何建立與內化這份工作守則，能否堅持地運作下去，絕對不是容易的事。

此外，最後還有一個議題，那就是投資應該多元化，最好能夠把全世界優秀企業都納入投資標的，包括中國大陸目前也有不少成長快速的優質企業，不過，以台灣目前的政治氣候，未來若成立台灣的主權基金，恐怕會限制投資大陸企業或大陸股市，若負責的經理人出手投資大陸企業，應該立法院就會罵到爆吧！

因此，卓榮泰院長談到，台灣要成立主權基金，將來一定要有專法來管理，也要有專業管理的單位機制，對於資金的來源、規模，都必須要在一個公開透明的機制中運作。

我認為，卓院長這個回答，顯然是已經把成立主權基金可能碰到的挑戰，做了認真嚴肅的研究了。

我也期待台灣成立主權基金，不只事前要有更多討論，並且審慎仔細地思考，未來執行主權基金的各項步驟與流程，不要讓一件美事，最後變成一個燙手山芋，成為立法院每天吵吵鬧鬧的題材，那就不太妙了。