【律師來開講】國際法的歷史時刻：關於氣候變遷，國家的義務是什麼？ 將開啟新形態的國際氣候訴訟？

繼國際海洋法庭及美洲人權法院分別就國家對於氣候變遷的國際法義務做成諮詢意見之後，國際法院（International Court of Justice）終於也在今年7月23日，針對「關於氣候變遷的國家義務」作成了全體法官一致決的諮詢意見（Advisory Opinion）。

這份諮詢意見經歷了漫長的倡議之路，從一群萬那杜法學院學生發起國際法的氣候自救倡議，到小島嶼國家集結力量將國際法倡議推進聯合國，再到聯合國大會通過決議請國際法院作成諮詢意見，國際法院作成諮詢意見的過程中，也經歷史上參與度最高的書面及言詞陳述程序。

聯合國大會決議請國際法院作成諮詢意見的問題包含兩部分：關於氣候變遷，國家的國際法義務是什麼？以及，違反這些義務，國家的責任是什麼？這些問題看似簡單，其實是國際法大哉問，也始終未能被完整釐清。

國際法院的諮詢意見雖然不可能對國家怎麼回應氣候變遷提出終局解答，但這份不具法律拘束力的諮詢意見，仍然在以規則為基礎的國際秩序中，為國家不積極因應氣候變遷的法律風險提供了重要指引，也勢必將影響未來的氣候談判。

礙於篇幅及諮詢意見的複雜程度，本文僅先簡要分析國際法院在這份諮詢意見中處理的幾個關鍵法律議題。

關於氣候變遷，國家的國際法義務有哪些？

談到氣候變遷，大家對於《聯合國氣候變遷綱要公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）、《京都議定書》（Kyoto Protocol）或是《巴黎協定》（Paris Agreement）一定都耳熟能詳，但整個國際法體系中，其實還有許多與氣候變遷有關的條約、習慣國際法及其他原則，甚至比這三個氣候公約還要更早。

國際法院在這份諮詢意見中，花了相當篇幅整理與氣候變遷「適用上最直接相關的國際法」，包含《聯合國憲章》、三個氣候公約、《聯合國海洋法公約》、《國際環境公約》^[1]、《公民與政治權利國際公約》，以及《經濟社會文化權利國際公約》等聯合國核心人權公約。

國際法院指出，有兩項古老的習慣國際法（包括：嚴重侵害環境的防止義務以及保護環境的合作義務），也是適用上最直接相關的國際法，並從中拆解出國家因應氣候變遷應負的注意義務（due diligence）內涵、要件及程度。

而在其他原則部分，國際法院整理出永續發展原則、共同但有差別責任原則、公平原則、代際公平原則、預警原則及污染者付費原則。須注意的是，國際法院並未明文肯認這些原則構成國際法的法源之「一般法律原則（general principle of law）」或甚至是習慣國際法，僅說明將作為解釋其他與氣候變遷相關的國際法的指引。儘管這些原則都為人所熟悉且與氣候變遷密切相關，但究竟是否構成國際法呢？這個問題，至少在這份諮詢意見中，答案是不清楚的。

氣候公約應該優先於其他國際法適用嗎？

在這份諮詢意見中最被高度辯論的問題之一，是氣候公約是否構成「特別法（lex specialis）」而應優先於其他國際法適用？

支持這個論點的國家大部分是北方或已開發工業國。他們認為，氣候公約相較於其他國際法，更完整反應了締約國在因應氣候變遷所做的利益權衡，因此氣候公約取代（displace）了其他與氣候變遷有關的國際法。

有些已開發國家主張，《巴黎協定》是三個氣候公約中最後通過的國際條約，根據後法優於前法（lex posterior）原則，其較為彈性自主的設計，取代了《UNFCCC》及《京都議定書》的相關規範。有些國家甚至主張《巴黎協定》關於國家自定貢獻的規定，不具法律拘束力。整體而言，這些國家想要建構一個論述：關於氣候變遷國家的國際法義務，就是《巴黎協定》，而該協定並沒有強制國家必須達成具體目標。

與此相反，大部分小島嶼及開發中國家則反對特別法，他們認為，氣候公約或許是最首要也與氣候變遷最直接相關的國際規範，但只是國際法體系的一部分而已，根據條約和諧解釋及體系解釋原則，氣候公約下的義務與其他國際法下的義務彼此之間應該相互參照或支持。

他們之所以傾向這樣的主張，部分原因在於希望建構關於氣候變遷國家的國際法義務，不只存在於《巴黎協定》，還包含其他國際條約及習慣法，不只是強化已開發國家在國際法下的氣候減緩及調適義務，也避免非氣候公約締約國可以輕易主張自己無義務減緩及調適。最重要的是，如此主張，小島嶼及開發中國家才能建構國際法下關於國家責任（State responsibility）的規範適用於氣候變遷，進而要求已開發國家在怠於履行減量或調適義務時應負賠償責任（reparation）。

國際法院檢視了氣候公約及其他與氣候變遷有關的國際法之後，認為兩者之間並沒有不一致，氣候公約也沒有明文排除其他國際法的適用，因此認為無論是特別法還是後法優於前法，都不適用於本案。這意味著，處理氣候變遷問題時，不能只看氣候公約，也要考慮所有相關的國際法義務。

國家自定貢獻的內涵是什麼？

這份諮詢意見最受到矚目的，無非是國際法院清楚釐清了三個氣候公約下國家減緩、調適、及合作義務的內涵。

首先，各國高度辯論的法律問題之一，是國家在三個氣候公約下的義務究竟是「結果義務（obligation of result）」還是「行為義務（obligation of conduct）」？

結果義務是指，國家有義務達成某個公約要求的結果。例如：《巴黎協定》第4.2條前段要求締約國應編制、通報及保持其預期實現的國家自定貢獻，「編制、通報及保持國家自定貢獻」就是一個結果義務。

行為義務則是指某個公約要求的事情，國家應用盡一切辦法達成（也就是盡其注意義務），即便公約該件事情的結果最終沒有實現。例如：《巴黎協定》第4.2條後段要求締約國應採取國內減緩措施以落實其國家自定貢獻，「採取國內減緩措施」就是一個行為義務。

國際法院清楚表示，結果義務不是「形式上有結果就好」，而是國家作成的結果，仍必須足以符合公約的宗旨與目標。同樣，行為義務也不是「有做就好」，國家必須盡最大努力、用盡一切可能辦法、採取適當的方式，達成公約的要求（這就是注意義務程度及標準問題）。如果國家沒有做到以上，無論是結果義務還是行為義務，都有可能違反國際法義務（即構成國際不法行為），進而須負國家責任。

在這個前提下，國際法院進一步認為，締約國提出國家自定貢獻雖然屬結果義務，是國家「自己決定」，但不表示締約國隨便提出一個目標就算是履行義務了；因此，國家自定貢獻的內容本身，將決定國家是否違反《巴黎協定》第4.2條。

考量到氣候變遷的風險是所有國家、全人類的共同風險（且風險越高、國家的注意義務越高）、締約國透過一次次的氣候談判確立維持全球升溫應限制在1.5°C的共識、以及其他《巴黎協定》關於國家自定貢獻的程序要求，國際法院認為締約國在設定其國家自定貢獻的裁量權是有限的，各締約國的國家自定貢獻，在共同但有差別責任原則的框架下，必須能夠達到升溫限制在1.5°C的目標才行。

大家可能會好奇，那我們怎麼知道各國設定的國家自定貢獻，有符合國際法院對於《巴黎協定》第4.2條的解釋呢？國際法院給了開放性的答案。國際法院認為，需要判斷的要素（也就是國家注意義務的標準）會隨著各國的歷史排放及經濟社會發展條件而有不同，必須個案判斷。有個弦外之音是，國際法院表示，國家的注意義務和共同但有差別責任原則彼此之間存在聯繫。

如果觀察目前各國的氣候訴訟，可以發現法院的主流見解認為政府的溫室氣體減量目標，應該要與該國溫室氣體排放佔全球的排放比例對齊，承擔相應比例的減量責任。國際法院的弦外之音，或許是對這個見解的回應。

至於《巴黎協定》第4.2條後段，要求締約國應採取國內減緩措施以落實其國家自定貢獻，國際法院認為這個行為義務蘊含了「盡最大努力（best efforts）」的要求。也就是說，國家必須積極主動採取能夠合理實現其國家自定貢獻的減緩措施，包含針對私部門的行為進行管制。根據國際法院的解釋，針對國家管制溫室氣體排放的義務不只存在於《巴黎協定》，也從習慣國際法中導出。所以，無論國家有沒有簽署《巴黎協定》，都有義務採取行動來控制溫室氣體排放。

國家需要對私部門的排放負責嗎？

在論國家責任的時候，國際法要求證明一個作為或不作為可歸責於國家。國際法院澄清，私部門的排放本身並不可歸責於國家，溫室氣體排放本身也不會構成國際不法行為。

國際法院認為，真正可歸責於國家的國際不法行為，是國家怠於採取措施保護氣候系統免於溫室氣體排放，包含化石燃料製造與使用、針對化石燃料開採核發許可、提供化石燃料補貼等。換言之，如果國家的作為或不作為構成「怠於善盡管制的注意義務（failure to exercise regulatory due diligence）」，這時候國家才會被歸責。

國際法院並未指明什麼具體情況會構成國家「怠於善盡管制的注意義務」，僅有舉例當國家在其管轄權範圍內，沒有採取必要的管制或立法措施、限制私部門的溫室氣體排放量時，國家為此可能須負國家責任。

整體來說，這個結論隱含了國家有義務透過管制措施收緊對私部門溫室氣體排放的問責，否則也會違反國際法。值得繼續思考的可能是：究竟「管制的注意義務」是什麼？如果政府一邊消極不管制溫室氣體排放或化石燃料的生產及使用（包含補貼），一邊積極仰賴市場引導所謂的「低碳經濟」或「綠色經濟」或甚至提供所謂的「誘因機制」，這種達成國家自定貢獻的路徑，是否真能符合國際法？

對世義務：所有國家都有資格追究氣候違法行為

在這份諮詢意見作成之前，很多人關注的焦點在受氣候變遷負面影響的國家，是否有權根據國際法中的國家責任規範，向歷史排放大國請求法律救濟？畢竟在激烈的談判之後，《巴黎協定》第8條下成立的損失與損害基金，性質上已經被明確定調不是基於國家責任而提供的損害賠償。

國際法院則認為，就算損失與損害基金不是一種國家責任的損害賠償，《巴黎協定》也沒有規定第8條應優先適用，或是明文排除締約國適用國家責任規範的權利。因此，國際法院總結，只要行為或不行為可歸責於國家，且與損害間能夠建立因果關係，那國家自然可以援引國家責任規範尋求法律救濟，包含要求作為或不作為、回復原狀、損害賠償、或抵償（例如道歉）。

此外，國際法院也再次肯認，國家保護氣候系統免於人為溫室氣體排放的國際法義務，是一個「對世義務（obligation erga omnes）」，也就是說，任何國家對於其他國家違反這個國際法義務，即使沒有直接受有損害，都有資格要求違反的國家停止違法的行為或不行為（也包含提起國際爭端解決）。這或許，將開啟新形態的國際氣候訴訟。

強化了集體責任，卻稀釋了差別責任

讀完整份諮詢意見，筆者的觀察有兩點。首先，透過國際法院嚴密的條約解釋及條約與習慣互為參照的和諧解釋，《巴黎協定》幾乎變成「1.5°C協定」，不再軟性，而是具有相當的剛性特質，且同時立基於IPCC報告與每年的氣候峰會，既是科學共識，也是國家主權的展現。換言之，未來得要有新的科學共識，或氣候公約締約國新的合意，才有可能改變、削弱或取代1.5°C的目標。

第二，當國際法院的法律論理立基於人為造成的氣候變遷是所有國家的共業，升溫限制於1.5°C是集體目標，每個國家應共同承擔氣候責任、彼此合作，幾乎是傾斜於強調氣候變遷責任的共同性時，似乎也無可避免地弱化了國家之間差別的責任，以及差別責任的背後，其實與歷史上國家發展的差異、當代與後代的不平等深深糾纏。

或許，國際法院認為這是個案問題，無法在諮詢意見中一概而論。事實上，國際法院認為「共同但有差別責任原則」本身並不構成新的國際法義務，但與解釋氣候變遷相關的國際條約及習慣法有關，也在諮詢意見各處植入了對共同但有差別責任原則的考量。但為何共同但有差別責任原則不構成新的國際法義務？這些考量又應如何被操作？倒是沒有特別討論，留下了模糊空間。

注釋

[1] 諸如《維也納保護臭氧層公約》及《蒙特婁議定書》、《生物多樣性公約》、《聯合國防治荒漠化公約》。