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2023-05-06 | 環境資訊協會

建立全球性碳市場可行嗎? 中國和歐盟合作經驗的啟示

2022年05月23日
文:詹姆斯・諾里斯(James Norris)(一位在金融服務領域擁有20年報導經驗的記者,曾為《金融時報》、《Euromoney》等媒體撰稿)



建立一個全球碳市場似乎是一個好主意,但實施起來風險極大而且非常複雜。現階段,各市場協調合作才是明智之舉,詹姆斯・諾里斯寫道。




建立全球性碳市場可行嗎? 中國和歐盟合作經驗的啟示
插圖:Daniel Stolle/中外對話


歐盟2005年推出碳排放交易系統(emissions trading system,ETS),目前已經涵蓋1.1萬家排放企業和近半的歐盟境內排放。該系統利用基於市場的總量管制與交易(cap-and-trade)系統來降低大型電廠、工業企業和歐盟境內航班的溫室氣體排放。



此後,也有一些國家全面或部分啟動了全國或者準全國性的碳市場——主要包括加拿大、日本、紐西蘭、韓國、瑞士以及美國。但歐盟卻下了很大力氣與中國建立起合作關係——幫助中國建立碳市場的概念——這是因為龐大的中國市場,使其理所當然地成為亞洲地區碳市場的領導者。



中國的全國碳市場於去年啟動交易,目前僅涵蓋電力供應業。但正如能源監測(Energy Monitor)的羅爾道(Renato Roldao)所說,「該碳市場涵蓋的2162家企業每年產生大約45億噸二氧化碳排放。相比之下,2021年歐盟ETS的二氧化碳排放總額只有16億噸。」



2014年,歐盟與中國合作完成了中國碳市場的設計和實施,並支持其在全國七省市開展了區域性碳排放交易試點。三年後,在德國波昂(Bonn)召開的第23屆聯合國氣候大會(COP23)上,中歐雙方的合作更進一步。



歐盟氣候行動與能源專員卡涅特(Arias Cañete)在COP23上表示,中國的全國碳市場「無疑將向世界傳遞有利於碳市場發展的訊號。因此,歐盟願與中國同事們,發展更緊密的雙邊合作關係。」



歐盟之所以展開與中國合作,根本原因在於透過與中國這個全球減排潛力最大的市場分享經驗,擁有全球最成熟碳交易系統的歐盟,可以加速應對全球暖化的進程。



墨卡託中國研究所(Mercator Institute for China Studies,Merics)助理分析師龐格拉茨(Barbara Pongratz)告訴《中外對話》:「中歐關於碳市場的對話,其目的在於分享知識,增進雙方圍繞ETS的共識。」作為全球ETS市場的領導者,歐盟可以與中國分享,其從實踐中獲得的知識。



但正如龐格拉茨所說,「中歐定期展開雙邊政策對話,是一個相互學習的過程,考慮到中國龐大且複雜的碳市場,歐盟的利益關係人也從中國的經驗中學到了很多。ETS發展是一個不斷探索、成長的過程。」



市場設計上的差異



中國的碳市場仍處於發展的早期階段,與歐盟ETS有所不同。羅爾道表示,到目前為止,二者主要的差異在於,中國的系統沒有設置絕對的排放總量上限,而是以碳強度為基礎,將單個企業的排放與相關行業的平均碳強度相對比,為每個排放者分配免費排放額度,如果他們可以降低運營的碳強度,就可以銷售多餘出來的額度。



這個市場的設計,與其說是為了逐步淘汰煤炭並發展再生能源,不如說是要逐步淘汰低能效的燃煤電廠,從而提高煤炭行業的整體效率。



正如羅爾道在他的文章中所解釋的:「碳市場的存在與否,對於燃煤發電量多少沒有影響,但效率的提高將帶來總體排放的降低。」透過這種方式,中國政府便可以在不損害能源安全的情況下,向實現自己的氣候變遷目標邁進。



與歐盟一樣,中國也將稀缺性作為減排的政策工具。羅爾道寫道:「一旦能源成本充分反映了碳成本,就將改變電廠的成本結構,便有可能加速中國電力市場的改革、推動綠色金融、並激勵減排技術的應用。」



建立碳市場連接



對於決策者來說,在世界各地紛紛建立碳市場的背景下,接下來顯然要做的,便是透過與其他市場建立連接來取得加乘作用。比如,歐盟就與瑞士的碳市場建立了連結。中國同樣在利用多年來與東協國家建立的經貿關係,尋求與鄰國共同發展區域性碳市場。



儘管區域內的ETS之間相互協調有其意義,但綠色金融與發展中心(Green Finance & Development Center)的分析師表示,由於越南、印尼、泰國和菲律賓的碳市場發展仍處於早期階段,要在短期內實現區域協調很難。



該分析師認為,目前「主要的焦點應該是協助東南亞國家完成(區域)碳市場的基礎設施建設,完善碳市場建設立法,構建有效的MRV(監測、報告、核查)體系,並探索建立碳市場試點。」



多倫多大學副教授格林(Jessica Green)在《自然》(Nature)期刊撰文指出,「建立市場連結,應該有利於活躍交易、方便資金流動並降低減排的總體成本。碳排放的全球定價,將不再需要經過漫長、針鋒相對的外交磋商。」



儘管如此,他也指出,現實更加複雜:「在存在多個監管機構競爭的情況下,相互連結的碳市場更加難以管理。與其他國家氣候政策之間的相互影響,也會引發意想不到的結果。決策者發現難以將價格保持在『正確』的水準上——碳價既不能高到政治上不可接受,也不能低到無法改變排放者的行為。」



如果建立區域性碳市場都存在挑戰,那麼更不用說全球碳市場了。龐格拉茨表示:「建立全球性碳市場是一個理想的情境,不過目前似乎還不現實。必須首先克服多重障礙,因為不同的ETS系統,尤其是中國和歐盟的ETS系統,處於不同的發展階段,所採用的方式和機制也不盡相同,目前難以協調。」



碳市場協調之外的選擇



龐格拉茨認為,中國要達到歐盟ETS的涵蓋範圍和成熟度尚需時日。歐盟作為雄心勃勃的氣候政策領導者,積極致力於加速這一過程,並透過提出碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)來施加政治壓力。



CBAM本質上是對特定進口產品徵收的碳稅,目的是保護歐盟境內的氣候行動,避免歐洲企業將生產外包給排放目標較低的國家,所造成的「碳洩漏」(carbon leakage)。



龐格拉茨補充說:「歐盟將CBAM作為最後的手段,希望其他主要排放國和貿易夥伴,加速碳定價工作的進程。一個國家的碳定價系統發展程度越高,受CBAM的影響就越低。CBAM還將推動全球對於碳定價的討論,而碳定價的其中一種方式便是排放交易。」



格林則認為,在一個全球化的體系中,各國的碳市場應該限制與其他市場之間的連結。他說,中國「決定保持其碳市場的獨立性是明智的,這為解決後續難以避免的問題,留出了空間。中國應該延後考慮與其他市場連結。同樣地,決策者也不應該認可,來自其他行政轄區的碳抵換。」



政府往往傾向於迴避困難的政治決定。對於解決方案,格林更傾向於建立一個集中的碳銀行,來管理配額及價格。



他談到了歐盟ETS的「市場穩定儲備機制」(Market Stability Reserve),就發揮了類似的職能:「這一機制有詳細的管理規則,成員國幾乎沒有機會對其施加影響。」理論上,一個中央碳銀行應該可以發揮類似的獨立中間人作用。格林說,事實上,在全球範圍內做到這一點的可能性微乎其微。



管理歐盟ETS的價格波動



雖然碳市場仍處於早期發展階段,但建立全球碳市場也並非毫無可能。2017年歐盟準備幫助中國建設碳市場的時候,其ETS正面臨著自己的問題,由於配額過剩導致碳價過低,致使企業沒有動機參與這個市場。



這個問題如今已經得到了解決。目前在布魯塞爾,討論焦點在於如何解決碳價的波動——預測碳價約每噸30歐元(約新台幣940元),但目前實際價格大約是每噸100歐元(約新台幣3100元)。



導致碳價波動的因素有幾個,包括:連續政策變動引發的不確定性(如歐盟去年將各經濟部門2040年的減排目標,從40%調高至55%);COVID-19疫情引發的封鎖對於全球經濟的影響;以及目前因俄烏戰爭對俄羅斯施加經濟制裁產生的影響。



但有一個決策者不願意看到的——或許也可以是他們能夠採取行動的——因素便是很多市場參與者,是對歐盟碳價波動進行投機的金融機構。2018年以來,活躍參與ETS的投資基金數量翻了三倍,達到300家,其中非歐盟金融機構的市場份額占到了約1/3。



一方面,這種投機有助於發現真實的市場碳價,從而推動碳市場的發展。另一方面,對於需要配額的企業來說,它推高了碳價,而在理論上這與ETS鼓勵參與的主要目標是相悖的。不過,決策者要考慮的另一個因素是,更高的碳價有助於為綠氫的發展提供資金,而綠氫被有些人視為能夠幫助我們走向脫碳未來的一項技術。



有人提議,應該限制非歐盟金融機構參與歐盟碳市場。也有人建議對特定交易徵稅,設置最低持有期限以減少短期投機,以及限制金融機構交易,主要目的在於提高碳價的穩定性。



但決策者還要考慮,如何才能在實現2030氣候目標、找到可以促進碳市場發展的合適的價格水準、及避免高成本的監管行為扼殺行業發展,這三個相互競爭的目標之間求得平衡。



※ 本文轉載自中外對話〈中歐碳市場能否協調發展?〉延伸閱讀




這篇文章 建立全球性碳市場可行嗎? 中國和歐盟合作經驗的啟示 最早出現於 台灣地球日

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