建立全球性碳市場可行嗎？ 中國和歐盟合作經驗的啟示

2022年05月23日
文：詹姆斯・諾里斯（James Norris）（一位在金融服務領域擁有20年報導經驗的記者，曾為《金融時報》、《Euromoney》等媒體撰稿）

建立一個全球碳市場似乎是一個好主意，但實施起來風險極大而且非常複雜。現階段，各市場協調合作才是明智之舉，詹姆斯・諾里斯寫道。

歐盟2005年推出碳排放交易系統（emissions trading system，ETS），目前已經涵蓋1.1萬家排放企業和近半的歐盟境內排放。該系統利用基於市場的總量管制與交易（cap-and-trade）系統來降低大型電廠、工業企業和歐盟境內航班的溫室氣體排放。

此後，也有一些國家全面或部分啟動了全國或者準全國性的碳市場——主要包括加拿大、日本、紐西蘭、韓國、瑞士以及美國。但歐盟卻下了很大力氣與中國建立起合作關係——幫助中國建立碳市場的概念——這是因為龐大的中國市場，使其理所當然地成為亞洲地區碳市場的領導者。

中國的全國碳市場於去年啟動交易，目前僅涵蓋電力供應業。但正如能源監測（Energy Monitor）的羅爾道（Renato Roldao）所說，「該碳市場涵蓋的2162家企業每年產生大約45億噸二氧化碳排放。相比之下，2021年歐盟ETS的二氧化碳排放總額只有16億噸。」

2014年，歐盟與中國合作完成了中國碳市場的設計和實施，並支持其在全國七省市開展了區域性碳排放交易試點。三年後，在德國波昂（Bonn）召開的第23屆聯合國氣候大會（COP23）上，中歐雙方的合作更進一步。

歐盟氣候行動與能源專員卡涅特（Arias Cañete）在COP23上表示，中國的全國碳市場「無疑將向世界傳遞有利於碳市場發展的訊號。因此，歐盟願與中國同事們，發展更緊密的雙邊合作關係。」

歐盟之所以展開與中國合作，根本原因在於透過與中國這個全球減排潛力最大的市場分享經驗，擁有全球最成熟碳交易系統的歐盟，可以加速應對全球暖化的進程。

墨卡託中國研究所（Mercator Institute for China Studies，Merics）助理分析師龐格拉茨（Barbara Pongratz）告訴《中外對話》：「中歐關於碳市場的對話，其目的在於分享知識，增進雙方圍繞ETS的共識。」作為全球ETS市場的領導者，歐盟可以與中國分享，其從實踐中獲得的知識。

但正如龐格拉茨所說，「中歐定期展開雙邊政策對話，是一個相互學習的過程，考慮到中國龐大且複雜的碳市場，歐盟的利益關係人也從中國的經驗中學到了很多。ETS發展是一個不斷探索、成長的過程。」

市場設計上的差異

中國的碳市場仍處於發展的早期階段，與歐盟ETS有所不同。羅爾道表示，到目前為止，二者主要的差異在於，中國的系統沒有設置絕對的排放總量上限，而是以碳強度為基礎，將單個企業的排放與相關行業的平均碳強度相對比，為每個排放者分配免費排放額度，如果他們可以降低運營的碳強度，就可以銷售多餘出來的額度。

這個市場的設計，與其說是為了逐步淘汰煤炭並發展再生能源，不如說是要逐步淘汰低能效的燃煤電廠，從而提高煤炭行業的整體效率。

正如羅爾道在他的文章中所解釋的：「碳市場的存在與否，對於燃煤發電量多少沒有影響，但效率的提高將帶來總體排放的降低。」透過這種方式，中國政府便可以在不損害能源安全的情況下，向實現自己的氣候變遷目標邁進。

與歐盟一樣，中國也將稀缺性作為減排的政策工具。羅爾道寫道：「一旦能源成本充分反映了碳成本，就將改變電廠的成本結構，便有可能加速中國電力市場的改革、推動綠色金融、並激勵減排技術的應用。」

建立碳市場連接

對於決策者來說，在世界各地紛紛建立碳市場的背景下，接下來顯然要做的，便是透過與其他市場建立連接來取得加乘作用。比如，歐盟就與瑞士的碳市場建立了連結。中國同樣在利用多年來與東協國家建立的經貿關係，尋求與鄰國共同發展區域性碳市場。

儘管區域內的ETS之間相互協調有其意義，但綠色金融與發展中心（Green Finance & Development Center）的分析師表示，由於越南、印尼、泰國和菲律賓的碳市場發展仍處於早期階段，要在短期內實現區域協調很難。

該分析師認為，目前「主要的焦點應該是協助東南亞國家完成（區域）碳市場的基礎設施建設，完善碳市場建設立法，構建有效的MRV（監測、報告、核查）體系，並探索建立碳市場試點。」

多倫多大學副教授格林（Jessica Green）在《自然》（Nature）期刊撰文指出，「建立市場連結，應該有利於活躍交易、方便資金流動並降低減排的總體成本。碳排放的全球定價，將不再需要經過漫長、針鋒相對的外交磋商。」

儘管如此，他也指出，現實更加複雜：「在存在多個監管機構競爭的情況下，相互連結的碳市場更加難以管理。與其他國家氣候政策之間的相互影響，也會引發意想不到的結果。決策者發現難以將價格保持在『正確』的水準上——碳價既不能高到政治上不可接受，也不能低到無法改變排放者的行為。」

如果建立區域性碳市場都存在挑戰，那麼更不用說全球碳市場了。龐格拉茨表示：「建立全球性碳市場是一個理想的情境，不過目前似乎還不現實。必須首先克服多重障礙，因為不同的ETS系統，尤其是中國和歐盟的ETS系統，處於不同的發展階段，所採用的方式和機制也不盡相同，目前難以協調。」

碳市場協調之外的選擇

龐格拉茨認為，中國要達到歐盟ETS的涵蓋範圍和成熟度尚需時日。歐盟作為雄心勃勃的氣候政策領導者，積極致力於加速這一過程，並透過提出碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）來施加政治壓力。

CBAM本質上是對特定進口產品徵收的碳稅，目的是保護歐盟境內的氣候行動，避免歐洲企業將生產外包給排放目標較低的國家，所造成的「碳洩漏」（carbon leakage）。

龐格拉茨補充說：「歐盟將CBAM作為最後的手段，希望其他主要排放國和貿易夥伴，加速碳定價工作的進程。一個國家的碳定價系統發展程度越高，受CBAM的影響就越低。CBAM還將推動全球對於碳定價的討論，而碳定價的其中一種方式便是排放交易。」

格林則認為，在一個全球化的體系中，各國的碳市場應該限制與其他市場之間的連結。他說，中國「決定保持其碳市場的獨立性是明智的，這為解決後續難以避免的問題，留出了空間。中國應該延後考慮與其他市場連結。同樣地，決策者也不應該認可，來自其他行政轄區的碳抵換。」

政府往往傾向於迴避困難的政治決定。對於解決方案，格林更傾向於建立一個集中的碳銀行，來管理配額及價格。

他談到了歐盟ETS的「市場穩定儲備機制」（Market Stability Reserve），就發揮了類似的職能：「這一機制有詳細的管理規則，成員國幾乎沒有機會對其施加影響。」理論上，一個中央碳銀行應該可以發揮類似的獨立中間人作用。格林說，事實上，在全球範圍內做到這一點的可能性微乎其微。

管理歐盟ETS的價格波動

雖然碳市場仍處於早期發展階段，但建立全球碳市場也並非毫無可能。2017年歐盟準備幫助中國建設碳市場的時候，其ETS正面臨著自己的問題，由於配額過剩導致碳價過低，致使企業沒有動機參與這個市場。

這個問題如今已經得到了解決。目前在布魯塞爾，討論焦點在於如何解決碳價的波動——預測碳價約每噸30歐元（約新台幣940元），但目前實際價格大約是每噸100歐元（約新台幣3100元）。

導致碳價波動的因素有幾個，包括：連續政策變動引發的不確定性（如歐盟去年將各經濟部門2040年的減排目標，從40%調高至55%）；COVID-19疫情引發的封鎖對於全球經濟的影響；以及目前因俄烏戰爭對俄羅斯施加經濟制裁產生的影響。

但有一個決策者不願意看到的——或許也可以是他們能夠採取行動的——因素便是很多市場參與者，是對歐盟碳價波動進行投機的金融機構。2018年以來，活躍參與ETS的投資基金數量翻了三倍，達到300家，其中非歐盟金融機構的市場份額占到了約1/3。

一方面，這種投機有助於發現真實的市場碳價，從而推動碳市場的發展。另一方面，對於需要配額的企業來說，它推高了碳價，而在理論上這與ETS鼓勵參與的主要目標是相悖的。不過，決策者要考慮的另一個因素是，更高的碳價有助於為綠氫的發展提供資金，而綠氫被有些人視為能夠幫助我們走向脫碳未來的一項技術。

有人提議，應該限制非歐盟金融機構參與歐盟碳市場。也有人建議對特定交易徵稅，設置最低持有期限以減少短期投機，以及限制金融機構交易，主要目的在於提高碳價的穩定性。

但決策者還要考慮，如何才能在實現2030氣候目標、找到可以促進碳市場發展的合適的價格水準、及避免高成本的監管行為扼殺行業發展，這三個相互競爭的目標之間求得平衡。

※ 本文轉載自中外對話〈中歐碳市場能否協調發展？〉延伸閱讀

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