蘇煥智維新觀點》照顧甘苦人 ，應當村里法人化，社區整合為一

朝向社區共同體新時代所需要的服務型的功能，村里、村里長、社區協會，應該要重新整體檢討。不但能讓村里法人建立非營利的社會事業，也可以大幅降低成本，並幫助提供社區就業機會，照顧在地的甘苦人！（圖/取自網路）

作者/蘇煥智

村里社區共同體，在國家公權力不夠強大的時代，是一個以家族為中心自然形成的基礎社區共同體。它是一個生活、照顧、防禦、公共服務的互助共同體。在原始部落時代，此一村里自治共同體，是組成社會的基礎組織。

但伴隨著國家武力強大，尤其在外來征服者統治下，原來村里社區自治武力摧毀征服，並由統治者控制。台灣村里制度源自明鄭時期(1662-1683)即實施保甲制度，十戶為一甲設甲長，十甲為一保設保長。原是對於治安及叛逆的監控，並負連坐處罰責任。1684年(康熙23年)清治時期繼續予以延襲，不過一般研究認為只有在市街有效，但對於農村地區卻沒有多大效果。

台灣目前的村里制度，其實是沿用日據時期的保甲制度。其起源於1899年5月8日武裝抗日英雄陳秋菊、簡大獅襲擊台北城及大稻程。民政長官後籐新平邀集辜顯榮等士提供對策，辜顯榮獻策建議日本政府採取清朝保甲連坐制。獲得總督兒玉源太郎的支持，並任命辜顯榮為第一任保甲總局的局長。

所以日據時期成立保正保甲連坐的體制，就是為了利用台灣地方士紳當保正，以保甲連坐制消滅武裝抗日份子，效果非常好。末代日本總督在1945年6月17日廢除保甲制，但戰後國民黨接管台灣後，繼續沿用保正的制度，然改名為村里長。

不過隨著教育普及、交通便利、通訊及網路服務普遍化，再加上台灣民主化的腳步，威權體制瓦解，農業經濟式微，工商產業成為主流，超高齡化社會快速來臨，嚴峻少子化危機，鄉村區人口外移嚴重，滅村滅鄉正加速進行中。如何振興經濟，善用社區化長照、臨托、幼兒園，減輕年輕人的負擔，減緩滅村危機。所以當前村里及村里長的定位，應該要從威權控制的功能，朝向社區共同體新時代所需要的服務型的功能。村里、村里長、社區協會，應該要重新整體檢討。

依地方制度法的規定，台灣最基層地方自治公法人是鄉鎭市。而村里並非地方自治公法人，而是鄉鎮市區下的一個行政分區，設村里辦公室，並配備一位村里幹事。所以村里並非公法人，而且也不具備法人的資格；村里長並非公務機關首長，無公務職掌，也無公權力。頂多就是服務、協助村里民的民意代表的角色。至於村里幹事是公務人員，這在早期教育不普及，人民識字率偏低，村里幹事服務到家的功能，的確有其時代的功能。但目前教育普及，交通便利，網路通訊普及，村幹事的服務功能，大幅度降低。

目前村里層級的人民服務，除了村里幹事、村里長外；還有村里社區發展協會，以及鄉鎮市民代表及民選的鄉鎮市長。就最基層的服務而言，顯然是很充足，反而有過度競爭的問題。不過村里長選舉規定在公職人員選舉罷免法第二條第一項第二款的地方公職人員，其並無法定公務職掌，也非法定公務機關；並且不具備民意代表的法定職權，也非地方自治公法人的民選首長，卻以公職人員選舉方式產生，的確是四不像。

雖然是公職人員選舉，但由於村里不具備法人資格，造成村里長推動村里事務及地方發展受到很大的限制。例如村里的財產不能登記給村里，又如村里活動中心祇能登記給鄉鎮市自治公法人，導致村里的財產不能累積，不能推動許多業務。而升格直轄市廢止鄉鎮市地方自治後，連村里活動中心都登記給市政府，里活動中心的使用都必須受市政府的管制，造成非常大不方便。

村里要推動長照、日照、托幼、環境維護清潔、綠美化，因為村里不是法人，不能擁有自主財源，連成為簽約主體都成問題。就算縣市政府或鄉鎮市公所，有些業務要委託村里來協助執行，讓村里可以分擔政府的工作，村里民共同參與效率更高，而且也可以讓村里獲得一些收入，增加自主財源。可惜因為村里不具備法人資格，無法聘僱相關工作人員，執行相關業務。

我認為台灣政府應明確定位「村里為公益性的私法人」，如此就可以大力將一些業務委託給村里來執行，例如社區化的長照、托老、托幼、環境清潔、資源回收及綠美化，甚至村里綠能的投資裝設，都市更新的推動。讓村里法人成為非營利性的第三部門，可以讓村里社區活化。

除了村里長外，村里也有社區發展協會。許多村里長及村里社區發展協會往往是敵對派系，造成台灣最基層的村里社區都分裂為兩派，雙頭馬車，互相扯後腿。甚至連地方主要的宮廟也因而分裂為兩派，不願同時祭拜。由於村里不是法人，所以許多業務反而由社區發展協會來執行。

其實政府應該訂定「村里法人法」明定「村里為公益性私法人」，並強制「村里法人跟目前村里社區發展協會應該整合，合而為一」，讓所有村里民都可以成為村里法人的當然成員，至於選舉權及被選舉權則可以考慮以是否繳交會費作為衡量標準。

目前台灣以公職人員身分選村里長，卻沒有監督機制及合議決策機制，這是違反民主原則及制衡監督。其實日本的基層地方自治團體是「市、町、村」，市町村之下，分為大字及小字。大字、小字也都是公益性、公共性的私法人，卻是非常活躍的地方文化產業特色的營造中心。但並不是公職人員選舉，而是依私法人的章程選舉產生。

村里法人化與社區協會法人整合合而為一，台灣人民才能夠從最基層團結在一起，也才能建立村里社區共同體。特別是在目前台灣貧富差距這麼大，社會上甘苦人非常多。如果村里社區共同體能夠參與經營社區化長照、托老、托幼、環境清潔維護綠美化、社區化綠能投資、村里的都市更新；如此不但能讓村里法人建立非營利的社會事業，而且也可以大幅降低成本，並幫助提供社區就業機會，照顧在地的甘苦人！

（文章只屬作者觀點，不代表本網立場）



蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。